ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2023 року
м. Київ
справа № 400/2182/20
адміністративне провадження № К/9901/10228/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу фізичної особи -підприємця ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року (суддя Гордієнко Т.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року (головуючий суддя Димерлій О.О., судді: Єщенко О.В., Танасогло Т.М.) у справі № 400/2182/20 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Миколаївській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Південне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м.Одеса) про визнання протиправною та скасування постанови,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У червні 2020 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також позивачка або ФОП ОСОБА_1 ) звернулася до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Держпраці у Миколаївській області (далі також відповідач або Управління Держпраці), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Південне регіональне управління Міністерства юстиції м. Одеса про визнання протиправною та скасування постанови про накладання штрафу № МК 1831/1554/НП/СПТД-ФС від 15 лютого 2019 року.
Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 27 жовтня 2020 року у задоволені позову відмовив.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 18 лютого 2021 року апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишив без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року без змін.
23 березня 2021 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 20 березня 2021 року, у якій скаржник просить скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.
Ухвалою Верховного Суду від 06 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
Від відповідача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
Ухвалою Верховного Суду від 13 червня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
На підставі звернення від 16 серпня 2019 року № А-427-19, відповідно до підпунктів 1,3,5 пункту 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 (далі також Порядок № 823), начальником Управління Держпраці у Миколаївській області прийнято Наказ "Про проведення інспекційного відвідування" № 288 від 23 вересня 2019 року, яким зокрема передбачено провести інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1, кафе " ІНФОРМАЦІЯ_1" з 26 вересня 2019 року по 09 жовтня 2019 року.
На підставі вищезазначеного наказу, Управлінням Держпраці видано направлення № 570 на проведення інспекційного відвідування суб`єкта господарювання, предметом якого є додержання вимог законодавства з питань праці.
30 вересня 2019 року здійснено спробу проведення інспекційного відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 .
У зв`язку з тим, що під час здійснення спроби проведення інспекційного відвідування не надано документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, інспектором праці Воронко Г.О. складено та вручено уповноваженій особі ОСОБА_2. вимогу про надання документів № МК 1831/1554/НД від 30 вересня 2019 року, якою зобов`язано у строк до 15-00 год. 01 жовтня 2019 року надати документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування.
01 жовтня 2019 року інспектором праці Воронко Г.О. складено акт про ненадання документів.
Також Управлінням Держпраці у Миколаївській області складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування № МК/1831/1554/НП від 01 жовтня 2019 року, у зв`язку з створенням перешкод у діяльності інспектора праці, а саме:
ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування, ненадання для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю.
Копія зазначеного акта від 01 жовтня 2019 року була надіслана на адресу позивачки 03 жовтня 2019 року, що підтверджується фіскальним чеком.
17 жовтня 2019 року на адресу ФОП ОСОБА_1 було надіслано повідомлення про розгляд справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю, передбачених абзацом 7 частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України (далі також КЗпП).
Зазначене повідомлення отримано 20 жовтня 2019 року.
Надалі, керуючись статтями 259 КЗпП, 53 Закону України "Про зайнятість населення", частиною 3 статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 року № 509 (далі також Порядок № 509), та на підставі абзацу 7 частини 2 статті 265 КЗпП, Управлінням Держпраці у Миколаївській області винесено постанову № МК 1831/1554/НП/СПТД-ФС від 15 листопада 2019 року, якою накладено на ФОП ОСОБА_1 штраф у розмірі 417 300, 00 гривень (далі - оскаржуване та/або спірне рішення).
IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що інспекційне відвідування відбулось за відсутністю позивачки, яка знаходилась на лікуванні та відпочинку у м. Одесі. Позивачка не уповноважувала ОСОБА_2 бути її представником з питань здійснення її підприємницької діяльності. Відповідач не надав ОСОБА_2 направлення на проведення перевірки, що підтверджується відсутністю його підпису на направленні. Закон України 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" ( далі також № 877-V) та Порядок № 823 визначають ряд умов, за яких звернення фізичної особи є підставою для здійснення заходу державного контролю. Норми Закону № 877-V та Порядку № 823 відповідачем не дотримані, що ставить під сумнів взагалі законність проведеного позапланового заходу для інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 .
Відповідач надав відзив на позов, просив відмовити у задоволенні позову, оскільки перевірка була проведена відповідно до вимог чинного законодавства. При проведенні перевірки було виявлено порушення позивачем норм Кодексу законів про працю КЗпП, тому постанова про накладання штрафу прийнята законно й обґрунтовано та скасуванню не підлягає.
Третя особа пояснення суду не надала.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що під час інспекційного відвідування документи, необхідні для проведення зазначеного заходу, надано не було. Ненадання позивачкою документів унеможливило вивчення питання дотримання вимог законодавства стосовно оформлення трудових відносин з працівниками, чим створено перешкоду для діяльності інспектора праці. Відтак, позивачкою вчиненні перешкоди при здійсненні уповноваженою особою відповідача інспекційного відвідування, що є підставою для застосування штрафних санкцій, передбачених статтею 265 КЗпП.
Суд апеляційної інстанції погодився з позицію суду першої інстанції та звернув увагу на те, що позивачкою не було надано відповідачу документів, які витребовувались інспектором праці і під час розгляду справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Скаржник зазначає, що спеціальним законодавчим актом, який регулює ці правовідносини є саме Закон № 877-V.
Стверджує, що в порушення вимог статей 6,7 Закону № 877-V з наказом № 288 від 23.09.2019 "Про проведення інспекційного відвідування" та направленням № 570 від 26.09.2019 ФОП ОСОБА_1 ознайомлена не була, що підтверджується відсутністю відмітки про ознайомлення або відмовою від ознайомлення. Також відсутні докази направлення копій таких документів на адресу скаржника. Акцентує увагу на тому, що під час інспекційного відвідування 30 вересня 2019 року інспектором праці були відібрані пояснення у двох працівників та складено і вручено сину скаржника вимогу про надання документів, проте зазначеним особам копії наказу та направлення не надавалися.
Також зазначає, що наказ не містить покликання на погодження проведення інспекційного відвідування як позапланового заходу з підстави звернення фізичної особи центральним органом, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного контролю - Державною службою України з питань праці або відповідного державного колегіального органу.
Акцентує увагу на тому, що суди першої та апеляційної інстанцій, обмежившись виключно посиланням на факт існування звернення, не досліджували зміст самого звернення фізичної особи (яке послугувало підставою проведення позапланового заходу контролю) на предмет з`ясування тієї обставини чи призвели (або могли призвести) наведені у ньому порушення ФОП ОСОБА_1 вимог законодавства до спричинення шкоди правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю заявника, навколишньому природньому середовищу чи безпеці держави.
Також судами не прийнято до уваги посилання скаржника на застосування положень статті 58 Конституції України.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Так, у відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Держпраці відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю (пп. 6 п. 4 Положення № 96).
Відповідач, Управління Держпраці у Миколаївській області, є суб`єктом владних повноважень - територіальним органом Державної служби України з питань праці, який забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України № 877-V.
Так, за приписами статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно з цим Законом орган державного нагляду має право здійснювати планові, позапланові заходи здійснення державного нагляду. Підстави, порядок їх здійснення та необхідні розпорядчі документи органу державного нагляду, визначені статтями 5, 6, 7 цього Закону № 877-V.
У відповідності до частини 1 статті 6 Закону №877-V підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема:
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.
Конструкція частини першої статті 6 Закону № 877-V свідчить про те, що наведений у ній перелік підстав для здійснення позапланових заходів (у даному випадку інспекційного відвідування) є вичерпним.
В той же час, частина друга названої правової норми передбачає можливість, у випадках, визначених частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V, здійснювати проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених статтею 6 цього Закону.
Варто зауважити й те, що питання стосовно підстав для здійснення позапланових заходів не охоплюється положеннями статті 4 Закону № 877-V, яка визначає загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю) й, у її частині четвертій, наводить вичерпний перелік питань, які встановлюються виключно законами.
Згідно із частиною 1 статті 259 КЗпП державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 затверджено Порядок здійснення державного контроль за додержанням законодавства про працю, який визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 року № 1985-IV, Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 року № 1986-IV, та Законом України "Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Згідно із пунктом 2 Порядку № 823 заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
У відповідності до пункту 3 Поряду № 823 інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов`язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження).