ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2023 року
м. Київ
справа № 826/12676/18
адміністративне провадження № К/9901/6994/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "М-Кіно" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 жовтня 2019 року (головуючий суддя Пащенко К.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року (головуючий суддя Вівдиченко Т.Р., судді: Мельничук В.П., Федотов І.В.) у справі № 826/12676/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "М-Кіно" до Головного управління Держпраці у Київській області про визнання протиправними дій та скасування постанови,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
09 серпня 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "М-Кіно" (далі - позивач або ТОВ "М-Кіно", товариство) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного управління Держпраці у Київській області (надалі - відповідач), у якому просило суд:
визнати дії Головного управління Держпраці у Київській області під час проведення інспекційного відвідування 05 липня 2018 року незаконними;
скасувати постанову Головного управління Держпраці у Київській області від 31 липня 2018 року № КВ737/1063/НД/ФС-328 про накладення штрафу у розмірі 372 300,00 грн.
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 29 жовтня 2019 року у задоволені позову відмовив.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 12 лютого 2020 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 жовтня 2019 року залишив без змін.
12 березня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, надіслана 11 березня 2020 року, в якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 жовтня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 26 березня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
13 квітня 2020 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить в задоволення касаційної скарги відмовити, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 13 червня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Головного управління Держпраці у Київській області № 2367 від 03 липня 2018 року "Про проведення інспекційного відвідування ТРЦ "Проспект"" інспекторам праці (головним державним інспекторам) відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Управління з питань праці Головного управління Держпраці у Київській області ОСОБА_1 та Демченку А.В. доручено здійснити інспекційне відвідування на предмет додержання законодавства про працю суб`єктом господарювання ТОВ "М-Кіно" за адресою: м. Київ, вул. Хоткевича, 1В.
05 липня 2018 року Головним управлінням Держпраці у Київській області було оформлено направлення на проведення інспекційного відвідування № 737, в якому зазначено, що інспектори праці (головні державні інспектори) відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Управління з питань праці Головного управління Держпраці у Київській області ОСОБА_1 та Демченко А.В., за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманою з інших джерел, доступ до якої не обмежений законодавством, направляються на проведення інспекційного відвідування у ТОВ "М-Кіно", ТРЦ "Проспект", вул. Гната Хоткевича, 1В.
05 липня 2018 року о 12 год. 00 хв. інспекторами праці ОСОБА_1 та Демченко А.В. було складено Акт № КВ737/1063/НД про неможливість проведення інспекційного відвідування ТОВ "М-Кіно", ТРЦ "Проспект", вул. Гната Хоткевича, 1В.
Також 05 липня 2018 року інспектором праці ОСОБА_1 було складено вимогу про надання документів № 737, якою зобов`язано керівника ТОВ "М-Кіно" в строк до 11 год. 00 хв. 15 липня 2018 року надати документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування, а саме:
довідку про реєстрацію в органах статистики;
наказ про призначення керівника;
особову картку форми П-2 керівника;
особові справи всіх працівників ДП (в т.ч. наказ про прийом на роботу, повідомлення ДФС, особову картку форми П-2);
розрахунково-платіжні відомості та відомості про виплату заробітної плати працівникам за 2018 рік з датами такої виплати;
табелі обліку використання робочого часу за 2018 рік;
книгу обліку та руху трудових книжок;
посадові інструкції працівників;
колективний договір;
правила внутрішнього трудового розпорядку;
накази про звільнення працівників та відомості про виплату їм розрахункових коштів з датою такої виплати за 2018 рік;
штатні розписи за 2018 рік;
журнал з підписами працівників щодо проведеного інструктажу з охорони праці;
копії договорів ЦПХ, які були укладені протягом 2018 року;
пояснення щодо ведення робіт, а також щодо кількості працівників (з прізвищами) залучених до роботи.
Позивачем до Головного управління Держпраці у Київській області були подані заперечення на акт про неможливість проведення інспекційного відвідування (вих. № 83/18-МК від 18.07.2018), в яких позивач зазначив, що інспекторами праці не було пред`явлені службові посвідчення; не було здійснено повідомлення про проведення інспекційного відвідування; документи інспекторами не запитувались; інспектори погрожували штрафними санкціями, чим порушували правила етичної поведінки.
Також позивач звернувся до Головного управління Держпраці у Київській області із скаргою на вимогу про надання документів (вих. № 86/18-МК від 23.07.2018), в якій просив вимогу скасувати.
Листом (вих. № 43/2/18/10558 від 23.07.2018) "Про розгляд зауваження на Акт від 20.06.2018 № КВ 737/1063/НД" відповідач повідомив позивача про залишення заперечень без розгляду. Крім того, відповідач надіслав позивачу Акт про відмову від підпису.
Листом (вих. № 43/2/18/10809 від 27.07.2018) відповідач повідомив позивача, що розгляд справи про накладення на позивача штрафу за порушення законодавства про працю відбудеться об 11 год. 40 хв. 31.07.2018.
Позивач звернувся до відповідача із клопотанням про відкладення розгляду справи про накладення штрафу на іншу дату (вих. № 91/18-МК від 31.07.2018).
Постановою про накладення штрафу № КВ737/1063/НД/ФС-328 від 31.07.2018 Головне управління Держпраці у Київській області на підставі абзацу 7 частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України (далі також КЗпП України) наклало на ТОВ "М-Кіно" штраф в розмірі 372 300,00 грн.
Не погоджуючись із такими діями відповідача, позивач звернувся із відповідним позовом до суду.
IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що 05 липня 2018 року на територію позивача з`явилась група невстановлених осіб, які представились як інспектори праці та не пред`явили службових посвідчень; під час відвідування посадові особи відповідача мали безперешкодний доступ до всіх приміщень позивача, а отже твердження про вчинення позивачем перешкод є надуманим; не відповідає дійсності та не підтверджується жодними доказами твердження відповідача про те, що позивач заборонив своїм співробітникам надавати пояснення, натомість вимога про надання таких пояснень з боку посадових осіб відповідача була порушенням статті 63 Конституції України. В порушення частини 11 статті 4 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі також Закон № 877-V) інспекційне відвідування проводилось у відсутності керівника позивача або особи, уповноваженої керівником. Уповноваженою особою є Голуб В.В., який відповідно до наказу директора № 27/06-230/2 від 27.06.2018 знаходився на черговій зустрічі керівників структурних підрозділів; працівники підприємства, що знаходились під час інспекційного відвідування на місцях, не є уповноваженими особами та згідно посадових інструкцій не є розпорядниками кадрової документації на об`єкті перевірки.
В обґрунтування своєї позиції відповідач зазначив, що на підставі наказу № 2367 від 03.07.2018 та направлення № 737 від 05.07.2018 посадовими особами Головного управління Держпраці у Київській області було здійснено спробу проведення інспекційного відвідування на предмет додержання законодавства про працю (виявлення неоформлених трудових відносин) у ТОВ "М-Кіно"; проведення інспекційного відвідування виявилось неможливим у зв`язку із створенням перешкод у діяльності інспекторів праці, а саме: ненадання необхідної інформації, ненадання доступу до приміщень, ненадання можливості ведення конфіденційної розмови з працівниками; перешкоди у діяльності інспекторів праці зафіксовані атом про неможливість проведення інспекційного відвідування № КВ737/1063/НД від 05.07.2018; на підставі вказаного акту відповідачем було винесено постанову від 31.07.2018 № КВ737/1063/НД/ФС-328 про накладення штрафу у розмірі 372 300,00 грн.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
За позицією судів попередніх інстанцій, відповідач надав суду належні докази вчинення керівником позивача дій у вигляді недопущення керівництвом інспекторів праці до проведення перевірки.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції погодившись з висновками, зробленими судом першої інстанції, не досліджував докази, надані позивачем, а саме відео з камер спостереження. За позицією скаржника відео свідчить про те, що створення перешкод працівники позивача не вчиняли, не позбавляли інспекторів праці права вчиняти дії, зокрема, передбачені пунктом 11 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою КМУ від 26.04.2017 (далі також Порядок № 295). Також не досліджена скарга позивача від 23.07.2018 № 86/18-МК на вимогу про надання документів від 05.06.2018 № 737. Вважає, що у позивача не було обов`язку до завершення розгляду скарги на вимогу її виконувати.
За твердженням скаржника, не дослідження всіх доказів у справі призвело до порушення норм матеріального права, а саме:
незастосування судами першої та апеляційної інстанцій частини п`ятої статті 7 Закону № 877-V, оскільки судом не було встановлено, що інспектори праці не пред`являли свої службові посвідчення і направлення на інспекційне відвідування об`єкту перевірки;
неправильного застосування судами норм матеріального права, а саме: пунктів 11 та 16 Порядку № 295, оскільки суди дійшли помилкового висновку, що у інспекторів Держпраці були підстави складати акт про неможливість проведення інспекційного відвідування у зв`язку зі створенням об`єктом перевірки перешкод у діяльності інспектора праці;
не застосування пункту 30 Порядку № 295, оскільки суди не встановили, що у товариства не було обов`язку надавати інформацію на вимогу до завершення її розгляду уповноваженим органом.
У відзиву на касаційну скаргу відповідач зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими, а доводи касаційної скарги безпідставними.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Так, у відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Держпраці відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю (пп. 6 п. 4 Положення № 96).
Відповідач, Головне управління Держпраці у Київській області, є суб`єктом владних повноважень - територіальним органом Державної служби України з питань праці, який забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 року № 877-V (далі - Закон №877-V).
Так, за приписами статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно з цим Законом орган державного нагляду має право здійснювати планові, позапланові заходи здійснення державного нагляду. Підстави, порядок їх здійснення та необхідні розпорядчі документи органу державного нагляду, визначені статтями 5, 6, 7 цього Закону № 877-V.
Конструкція частини першої статті 6 Закону № 877-V свідчить про те, що наведений у ній перелік підстав для здійснення позапланових заходів (у даному випадку інспекційного відвідування) є вичерпним.
В той же час, частина друга названої правової норми передбачає можливість, у випадках, визначених частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V, здійснювати проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених статтею 6 цього Закону.
Варто зауважити й те, що питання стосовно підстав для здійснення позапланових заходів не охоплюється положеннями статті 4 Закону № 877-V, яка визначає загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю) й, у її частині четвертій, наводить вичерпний перелік питань, які встановлюються виключно законами.
Станом на момент виникнення спірних відносин, процедура здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю, була встановлена Порядком № 295.
Згідно із пунктом 2 Порядку № 295, державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
Пунктом 5 Порядку № 295 встановлено, що інспекційні відвідування проводяться за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством.
Про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі.
Водночас пунктом 8 Порядку № 295 передбачено, що про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі, якщо тільки він не вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню.