ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 червня 2023 року
м. Київ
справа № 826/8566/16
адміністративне провадження № К/9901/3109/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Тацій Л.В., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Київгаз"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.08.2018 (головуючий суддя Бояринцева М.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018 (головуючий суддя Сорочко Є.О., судді Коротких А.Ю., Федотов І.В.)
у справі №826/8566/16
за позовом Публічного акціонерного товариства "Київгаз"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
про визнання нечинною та такою, що підлягає скасуванню, постанови,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Публічне акціонерне товариство "Київгаз" (далі - ПАТ "Київгаз") звернулося в суд з позовом (з урахуванням уточнених позовних вимог) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, (далі - НКРЕКП) про визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 19.05.2016 № 817 "Про накладення штрафу на ПАТ "Київгаз", необхідність усунення порушення та застереження щодо недопущення надалі порушень Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ" у розмірі 850 000 грн.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.08.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
3.1. НКРЕКП на підставі наказу №58 від 04.04.2016 та на підставі посвідчень про перевірку № 45 від 06.04.2016, № 78 від 11.05.2016 в період з 21.04.2016 по 16.05.2016 проведено планову перевірку ліцензійної діяльності ПАТ "Київгаз" за період з 01.01.2015 по 31.12.2015 з питань щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ, затверджених постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 13.01.2010 № 12 (далі - Ліцензійні умови), наведених у додатку 3 до Порядку контролю за додержанням ліцензійних умов провадження господарської діяльності на ринку природного газу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 19.05.2011 № 881 (далі - Порядок № 881).
3.2. За результатами проведеної перевірки НКРЕКП складено акт перевірки дотримання Ліцензійних умов від 16.05.2016, яким встановлено порушення:
- підпункту 3.1.1 пункту 3.1 Ліцензійних умов у частині надання звітності в установленому НКРЕ порядку;
- підпункту 3.1.4 пункту 3.1 Ліцензійних умов в частині надання достовірної інформації щодо провадження господарської діяльності з розподілу природного газу;
- підпункту "б" пункту 3.8.2 Ліцензійних умов в частині використання коштів, отриманих за рахунок надання послуг з транспортування газу розподільними трубопроводами, за цільовим призначенням;
- пункту 3.9. розділу ІІІ Ліцензійних умов у частині дотримання вимог законодавства України та нормативно-технічних документів щодо якості надання послуг, а саме:
статтю 10 Закону України "Про природні монополії" від 20.04.2000 № 1682-III (далі - Закон № 1682-III) в частині надання органам, які регулюють їх діяльність, документів та інформації, необхідних для виконання цими органами своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені відповідними органами, та забезпечення посадовими особам органів, які регулюють їх діяльність, доступ до документів та інформації, необхідних для здійснення цими органами своїх повноважень;
статтю 6 Закону України "Про забезпечення комерційного обліку природного газу" від 16.06.2011 № 3533-VI (далі - Закон № 3533-VI) в частині забезпечення встановлення лічильників природного газу населення в термін до 01.01.2016, що використовують природний газ для підігріву води та приготування їжі (плита + проточні водонагрівачі);
постанову НКРЕКП від 22.01.2015 № 33 у частині приведення договірних відносин у відповідність до вимог Типового договору;
постанови НКРЕ від 31.01.2013 № 76 у частині укладання договорів на основі Типового договору;
- положень пункту 6.4.3 Порядку доступу та приєднання до Єдиної газотранспортної системи України, затвердженого постановою НКРЕ від 19.04.2012 № 420 (далі - Порядок № 420);
- пункту 4.1 Порядку формування інвестиційних програм газопостачальних, газорозподільних, газотранспортних та газозберігаючих підприємств, затвердженого постановою НКРЕ від 28.11.2011 № 2255 (далі - Порядок № 2255) в частині виконання в повному обсязі інвестиційної програми за 2015 рік;
- пункту 4.1 Порядку № 420 в частині розподілу газу за умови відсутності виділених лімітів у встановленому порядку для об`єкта системи газопостачання (газоспоживання) обсягів природного газу та пункту 4.4 Правил користування природним газом для юридичних осіб, затверджених постановою НКРЕ від 13.09.2012 № 1181 (далі - Правила № 1181), в частині розподілу природного газу, належного споживачу або його постачальнику від газорозподільних станцій до пунктів призначення споживача в обсягах, підтверджених Оператором.
3.3. ПАТ "Київгаз" 17.05.2016 за № 1011/04 подані заперечення на акт перевірки. Відповідач 18.05.2016 в примірнику акту перевірки зазначив, що 2 примірника акту від 16.05.2015 № 59 з додатками на 60 аркушах вручено представнику ПАТ "Київгаз" Лебедєву Ю.В. для розгляду, підписання та повернення комісії з перевірки 1 примірника акту з додатками. Станом на 18:00 18.05.2016 акт керівником/уповноваженим представником не підписано та не повернуто. Вважається, що ліцензіат від підписання акту від 16.05.2016 № 59 відмовився.
3.4. Протокольним рішенням № 1 засідання НКРЕКП, яке проводилося у формі відкритого слухання від 19.05.2016:
- зобов`язано ПАТ "Київгаз" у одноденний термін повернути до НКРЕКП примірник акту від 16.05.2016 № 59 з додатками;
- зобов`язано ПАТ "Київгаз" у двотижневий термін надати до НКРЕКП Інвестиційну програму газорозподільного підприємства на 2016 рік (І розділ Плану розвитку газорозподільної системи на 2016 - 2015 роки), у якій передбачити статтю "невикористані кошти інвестиційної програми газорозподільного підприємства на 2015 рік" на загальну суму 134 671,92 тис. грн. без ПДВ: "на встановлення будинкових лічильників природного газу на загальну суму 79 929,18 тис. грн. без ПДВ", "інші заходи на загальну суму 20 559,39 тис. грн. без ПДВ";
- у разі неподання ПАТ "Київгаз" у двотижневий термін до НКРЕКП Інвестиційної програми газорозподільного підприємства на 2016 рік (І розділ Плану розвитку газорозподільної системи на 2016 - 2015 роки), Комісії розглянути питання щодо вилучення таких коштів з відповідного тарифу;
- зобов`язано ПАТ "Київгаз" у двотижневий термін надати до НКРЕКП інформацію та документи відповідно до письмових запитів комісії з перевірки від 22.04.2016 № 42/258-16, від 25.04.2016 № 42/262-16, від 27.04.2016 № 42/265-16, від 11.05.2016 № 42/306-16 та від 13.05.2016 № 42/311-16;
- Департаменту ліцензійного контролю підготувати звернення до Київської міської державної адміністрації та правоохоронних органів щодо систематичного порушення ПАТ "Київгаз" вимог чинного законодавства;
- зобов`язано ПАТ "Київгаз" у трьохмісячний термін забезпечити у встановленому порядку приєднання об`єкта замовника ОСОБА_1 (будівництво та введення в експлуатацію газових мереж зовнішнього газопостачання об`єкта замовника від місця забезпечення потужності до точки приєднання).
3.5. Постановою НКРЕКП від 19.05.2016 № 817 "Про накладення штрафу на ПАТ "Київгаз", необхідність усунення порушень та застереження щодо недопущення надалі порушень Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ":
1. Накладено на Публічне акціонерне товариство "Київгаз" штраф у розмірі 850 000 грн. за порушення:
- підпункту 3.1.4 пункту 3.1 Ліцензійних умов в частині надання достовірної інформації щодо провадження господарської діяльності з розподілу газу;
- пункту 3.9 Ліцензійних умов в частині дотримання вимог законодавства, нормативно-технічних документів щодо якості надання послуг, а саме: абзаців п`ятого та шостого частини першої статті 10 Закону № 1682-III в частині надання органам, які регулюють їх діяльність, документів та інформації, необхідних для виконання цими органами своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені відповідними органами, та забезпечення посадовими особам органів, які регулюють їх діяльність, доступ до документів та інформації, необхідних для здійснення цими органами своїх повноважень, а також до об`єктів, устаткування та земельних ділянок, що є у їх власності або у користуванні;
- пункту 4.1 Порядку формування інвестиційних програм газопостачальних, газорозподільних, газотранспортних та газозберігаючих підприємств, затвердженого постановою НКРЕ від 28.11.2011 № 2255 (далі - Порядок № 2255), в частині виконання інвестиційної програми, схваленої постановою НКРЕКП "Про схвалення інвестиційної програми газорозподільного підприємства ПАТ "Київгаз" на 2015 рік" від 25.06.2015 № 1849 (далі - Постанова № 1849), у повному обсязі відповідно до запланованих обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні, передбачених джерелами фінансування інвестиційної програми.
2. Зобов`язано ПАТ "Київгаз" до 06.06.2016 усунути порушення пункту 3.9 Ліцензійних умов, а саме: в частині забезпечення встановлення лічильників газу для населення, що проживає у квартирах та приватних будинках, в яких газ використовується для підігріву води та приготування їжі, - до 01.01.2016.
3.6. Не погодившись з таким рішенням, позивач звернувся до суду з позовом.
4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що до повноважень відповідача належить проведення перевірок з питань дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ. Суд апеляційної інстанції додатково мотивував рішення наявністю у відповідача повноважень застосовувати санкції у вигляді штрафу. Судами підтверджено вчинення позивачем правопорушень на ринку природного газу.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. ПАТ "Київгаз" подано касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.08.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права. Скаржник вказує на відсутність повноважень на винесення оскарженої постанови відповідача в порушення вимог частини 2 статті 238 Господарського кодексу України. На його переконання те, що відповідач при здійсненні перевірки керувався положеннями Законів України "Про ринок природного газу", "Про природні монополії", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не спростовують доводів позивача про невідповідність Конституції України норм статті 11 Закону України "про природні монополії", Указів Президента України від 27.08.2014 №694/2014 "Про НКРЕКП" та від 10.09.2014 №715/2014 "Про затвердження Положення про НКРЕКП" та легітимності самого органу. Позивач заперечив проти вчинених правопорушень, зазначених в оскарженій постанові.
6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив відмовити у задоволенні касаційної скарги, а судові рішення залишити без змін.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Правові засади функціонування ринку природного газу визначає Закон України "Про ринок природного газу" від 09.04.2015 № 329-VIII (далі - Закон № 329-VIII).
9. Згідно з пунктом 33 частини першої статті 1 Закону № 329-VIII ринок природного газу - сукупність правовідносин, що виникають у процесі купівлі-продажу, постачання природного газу, а також надання послуг з його транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), послуг установки LNG.
10. Відповідно до частини 1 статті 2 Закону № 329-VIII правову основу ринку природного газу становлять Конституція України, цей Закон, закони України "Про трубопровідний транспорт", "Про природні монополії", "Про нафту і газ", "Про енергозбереження", "Про угоди про розподіл продукції", "Про захист економічної конкуренції", "Про газ (метан) вугільних родовищ", "Про охорону навколишнього природного середовища", міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та інші акти законодавства України.
11. За змістом частини 1 статті 4 Закону України "Про природні монополії" (далі - Закон № 1682-III) державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону.
12. Частиною 1 статті 4 Закону № 329-VIII передбачено, що державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
13. Регулятор - національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (пункт 32 частини 1 статті 1 Закону № 329-VIII).
13. Відповідно до частини 1 статті 11 Закону № 1682-III національні комісії регулювання природних монополій (далі - комісії) є державними колегіальними органами, які утворюються та ліквідуються Президентом України.
14. Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг утворено указом Президента України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 27.08.2014 № 694/2014 (далі - Указ № 694/2014).
15. Також згідно частини першої статті 11 Закону № 1682-III комісії діють на підставі положень, що затверджуються Президентом України.
16. Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг затверджено Указом Президента України від 10.09.2014 № 715/2014 (далі - Положення № 715/2014).
17. Відтак, на момент виникнення спірних правовідносин НКРЕКП здійснювало державне регулювання ринку природного газу.
18. Доводи касаційної скарги з приводу невідповідності Конституції України повноважень відповідача щодо здійснення перевірок на ринку природного газу не підлягають вирішенню у межах розгляду адміністративної спору, оскільки питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, у тому числі актів Президента України, належить до виключної компетенції Конституційного Суду України відповідно до положень статей 147 та 150 Конституції України.