ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 червня 2023 року
м. Київ
справа № 160/20742/21
адміністративне провадження № К/990/529/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бучик А.Ю., судді Стеценка С.Г.,
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,
представника позивача Крюкової Д.О.,
представника відповідачів Мкртчян О.О., Чермошенцева А.В.
представника третьої особи Азаренкова С.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сілл Аутдор"
до виконавчого комітету Нікопольської міської ради, Комунального підприємства "Міські автомобільні дороги-1" Нікопольської міської ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Дніпропетровськгаз"
про визнання протиправним та скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Сілл Аутдор"
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду в складі судді Рищенко А.Ю. від 27 липня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Сафронової С.В., Ясенової Т.І., Чепурнова Д.В. від 30 листопада 2022 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Сілл Аутдор" (далі - ТОВ "Сілл Аутдор", позивач) звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Нікопольської міської ради (далі - виконком Нікопольської МР, відповідач 1), Комунального підприємства "Міські автомобільні дороги-1" Нікопольської міської ради (далі - КП "Міські автомобільні дороги-1", відповідач 2), в якій просило:
- визнати протиправним і скасувати рішення виконкому Нікопольської МР від 21 липня 2021 року № 603 "Про відмову в продовженні терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами ТОВ "Сілл Аутдор";
- зобов`язати виконком Нікопольської МР повторно розглянути заяву ТОВ "Сілл Аутдор" щодо продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами № 460 від 23 липня 2014 року на п`ять років до 22 липня 2026 року з урахуванням висновків суду та прийняти рішення про продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами № 460 від 23 липня 2014 року на п`ять років до 22 липня 2026 року;
- зобов`язати КП "Міські автомобільні дороги-1" відновити демонтовану рекламну конструкцію, яка розташовувалася за адресою: м. Нікополь, перехрестя вул. Електрометалургів та вул. Некрасова, на підставі дозволу на розміщення зовнішньої реклами № 460 від 23 липня 2014 року.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що така підстава відмови відповідача 1 у продовженні дії спеціального дозволу на розміщення реклами, як відсутність погодження та вимога АТ "Дніпропетровськгаз" від 25 листопада 2020 року № 4900222-Сл-14864-1120, є протиправною, оскільки термін дії вказаного дозволу неодноразово продовжувався і жодних зауважень до поданих документів або порушень, вчинених позивачем під час дії дозволу № 460 від 23 липня 2014 року, не було. Крім того, позивач наголошує, що вказана у спірному рішенні підстава для відмови у продовженні терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами № 460 від 23 липня 2014 року не ґрунтується на нормах чинного законодавства.
3. Окрім цього, позивач вважає неправомірними дії відповідача 2 щодо здійснення примусового демонтажу рекламної конструкції на підставі рішення № 603 від 21 липня 2021 року, з огляду на що просив суд зобов`язати КП "Міські автомобільні дороги-1" відновити демонтовану конструкцію.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в дозволі № 460 від 23 липня 2014 року ТОВ "Сілл Аутдор" відсутнє погодження АТ "Дніпропетровськгаз" як балансоутримувача підземного розподільчого газопроводу середнього тиску, що знаходиться за адресою: м. Нікополь на розі вулиць Електрометалургів/Некрасова, що є достатньою підставою для відмови в продовженні терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами ТОВ "Сілл Аутдор", оскільки пунктом 16 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 (далі - Типові правила), визначено обов`язкове погодження робочого органу, яке є утримувачем інженерних комунікацій, - у разі розміщення зовнішньої реклами в межах охоронних зон цих комунікацій.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ "Сілл Аутдор" звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року й ухвалити нове рішення про задоволення позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування положень статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", частин першої, другої та п`ятої статті 16 Закону України "Про рекламу" та пункту 16 Типових правил, у зв`язку із чим, за твердженням скаржника, дійшли необґрунтованого висновку про те, що відсутність у дозволі № 460 від 23 липня 2014 року ТОВ "Сілл Аутдор" погодження АТ "Дніпропетровськгаз" як балансоутримувача підземного розподільчого газопроводу середнього тиску є достатньою підставою для відмови в продовженні терміну дії спеціального дозволу на розміщення зовнішньої реклами.
8. Скаржник вказує, що при вирішенні спору суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно не врахували правовий висновок Верховного Суду, що викладений у постанові від 27 вересня 2021 року у справі № 380/8727/20, про те, що погодження з відповідними органами здійснюється під час видачі дозволу вперше та у подальшому таке погодження дійсне протягом усього терміну дії дозволу.
9. Крім того, скаржник звертає увагу, що відповідно до Правил розміщення зовнішньої реклами у м. Нікополі, затверджених рішенням виконкому Нікопольської МР від 9 серпня 2012 року № 625 (далі - Правила № 625), відповідач 1 не наділений правом відмовляти у продовженні строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами з підстави непогодження цього дозволу з відповідними органами.
10. ТОВ "Сілл Аутдор" також звертає увагу на необхідність врахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 7 червня 2021 року у справі № 160/2922/19, про те, що дотримання процедурних норм, є юридичною вимогою, згідно з якою держава, яка керується принципом верховенства права (мірило правовладдя), повинна поважати і враховувати права особи, а також визначати процедурні межі здійснення повноважень органами влади.
11. Від виконкому Нікопольської МР та КП "Міські автомобільні дороги-1" надійшли відзиви на касаційну скаргу ТОВ "Сілл Аутдор", в яких відповідачі зазначають, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими та просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
12 Відповідачі вказують на правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій про необхідність погодження дозволу з АТ "Дніпропетровськгаз" як балансоутримувача підземного розподільчого газопроводу середнього тиску на підставі пункту 16 Типових правил, а також вказують на нерелевантність обстави справи у постановах, в яких Верховний Суд виклав правові висновки, що, на думку скаржника, необґрунтовано не враховані судами попередніх інстанцій під час розгляду цієї справи та прийняття у ній рішення.
13. 12 червня 2023 року від представника ТОВ "Сілл Аутдор" надійшли додаткові пояснення, в яких зазначається, що питання щодо демонтажу рекламних конструкцій вирішується необ`єктивна та упереджено по відношенню до позивача, з огляду на що просив задовольнити касаційну скаргу.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Касаційну скаргу подано 3 січня 2023 року.
15. Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 160/20742/21, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ТОВ "Сілл Аутдор".
16. Ухвалою Верховного Суду від 12 травня 2023 року справу № 160/20742/21 призначено до розгляду у судовому засіданні на 13 червня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 23 липня 2014 року виконкомом Нікопольської МР прийнято рішення № 535 "Про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами ТОВ "Алесан".
18. 23 липня 2014 року на підставі рішення № 535 та заяви ТОВ "Алесан" було видано дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 460 за адресою: м. Нікополь, перехрестя вул. Електрометалургів та вул. Некрасова, зі строком дії п`ять років - до 22 липня 2019 року.
19. 16 травня 2018 року виконком Нікопольської МР прийнято рішення № 361 "Про переоформлення дозволів на розміщення зовнішньої реклами на ТОВ "Сілл Аутдор", згідно пункту першого якого було переоформлено дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 460 від 23 липня 2014 року на ТОВ "Сілл Аутдор" у зв`язку з набуттям права власності згідно договору купівлі-продажу рекламних конструкцій № 1-140218 від 14 лютого 2018 року та акта прийому-передачі рекламних конструкцій від 16 лютого 2018 року.
20. 10 липня 2019 року виконкомом Нікопольської МР прийнято рішення № 548 "Про продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами ТОВ "Сілл Аутдор", згідно пункту першого якого продовжено ТОВ "Сілл Аутдор" дію дозволу на розміщення зовнішньої реклами (двосторонній рекламний щит розміром 6,0х3,0 м) на перехресті вул. Електрометалургів та вул. Некрасова, строком на один рік - до 22 липня 2020 року.
21. 8 липня 2020 року виконкомом Нікопольської МР прийнято рішення № 490 "Про продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами ТОВ "Сілл Аутдор", згідно пункту першого якого продовжено ТОВ "Сілл Аутдор" дію дозволу на розміщення зовнішньої реклами (двосторонній рекламний щит розміром 6,0х3,0 м) на перехресті вул. Електрометалургів та вул. Некрасова, строком на один рік - до 21 липня 2021 року.
22. ТОВ "Сілл Аутдор" листом від 1 червня 2021 року № 1-0106 звернулося до виконкому Нікопольської МР із заявою про продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами № 460 від 23 липня 2014 року.
23. 22 липня 2021 року виконком Нікопольської МР листом № 2649/21 повідомив позивача, що ним прийнято рішення № 603 від 21 липня 2021 року "Про відмову у продовженні строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами ТОВ "Сілл Аутдор" та надав копію цього рішення.
24. Це рішення обґрунтоване відсутністю погодження та вимогою АТ "Дніпропетровськгаз" від 25 листопада 2020 року № 4900222-Сл-14864-1120. Крім того, у рішенні містилося посилання на наявність судової справи про застосування заходів реагування щодо цього об`єкту зовнішньої реклами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
26. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
27. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
28. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
29. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
30. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2022 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є неприйнятними, з огляду на наступне.
31. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
33. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", частин першої, другої та п`ятої статті 16 Закону України "Про рекламу", пункту 16 Типових правил та Правил № 625 з огляду на неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 7 червня 2021 року у справі № 160/2922/19 та від 27 вересня 2021 року у справі № 380/8727/20.
34. На думку скаржника, внаслідок неправильного застосування вищезазначених норм законодавства, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про необхідність погодження дозволу на розміщення зовнішньої реклами з АТ "Дніпропетровськгаз" під час продовження терміну його дії. Скаржник вважає, що правильним є таке розуміння наведених норм, що відповідне погодження отримується під час первинної видачі дозволу і залишається чинним на весь період його дії, не потребуючи подальшого підтвердження.
35. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
36. Статтею 7 Конституції в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Змістом частин третьої, четвертої статті 140 Основного Закону визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
37. Статтею 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
38. Статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР): визначено сферу компетенції місцевого самоврядування.
Так, частини перша та друга статті передбачає, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
39. Аналогічні за суттю гарантії місцевого самоврядування також містяться у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (прийнята XXVII Конгресом Міжнародного союзу місцевої влади (International Union of Local Authorities; IULA) 26 вересня 1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія), а також Європейській Хартії міст (Charte urbaine europeenne) (прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи (Congress of Local and Regional Authorities; CLRA) 18 березня 1992 року у м. Страсбург (Франція).
40. Крім того, згідно із зобов`язаннями, які взяті відповідно до статей 4, 6 та 14 Угоди про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифікована згідно із Законом України № 1678-VII від 16.09.2014), Україна прагне зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування; забезпечує стабільність і дієвість демократичних інституцій; гарантує права людини і основоположні свободи, а також дбає про зміцнення судової влади та підвищення її ефективності.
41. За частиною першою статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
42. Частина перша статті 16 цього Закону передбачає, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
43. Статтею 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено повноваження органів місцевого самоврядування в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку, а саме визначено перелік належних до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад повноважень - власних (самоврядних) та делегованих. Так, до самоврядних повноважень цим Законом віднесені, зокрема, організація благоустрою населених пунктів, здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.
44. Частинами першою та четвертою статті 20 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом; рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо благоустрою території певного населеного пункту є обов`язковим для виконання розміщеними на цій території підприємствами, установами, організаціями та громадянами, які на ній проживають.
45. Засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами за змістом частини першої статті 9 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" є елементами (частинами) об`єктів благоустрою, тобто об`єктами, видача дозволів на розміщення яких та контроль за станом яких на відповідній території належать до повноважень органів місцевого самоврядування.
46. Відповідно до статті 1 Закону України "Про рекламу" зовнішня реклама - це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.
47. Згідно з положеннями частини першої статті 16 цього ж Закону розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
48. Правові висновки щодо застосування положень статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" у системному зв`язку з положеннями статті 16 Закону України "Про рекламу" викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 813/4989/17, від 18 липня 2019 року у справі № 826/4757/18, від 31 липня 2019 року у справі № 1840/2539/18, від 12 грудня 2019 року у справі № 461/11678/15-а, від 15 січня 2020 року у справі № 826/14327/16, від 27 лютого 2020 року у справі № 405/4704/15-а (2-а/405/85/16), від 27 вересня 2021 року у справі № 380/8727/20 та від 5 травня 2022 року у справі № 916/3445/19.
49. Пунктом 3 Типових правил передбачено, що зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.
50. Відповідно до пункту 5 Типових правил для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган).
51. Згідно з пунктом 6 Типових правил до повноважень робочого органу належить розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії, прийняття рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування рекламного засобу, продовження строку, на який встановлено зазначений пріоритет, або про відмову в установленні такого пріоритету, підготовка проекту рішення виконавчого органу ради щодо надання дозволу чи про відмову у його наданні, видача дозволу на підставі рішення виконавчого органу ради.