ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 травня 2023 року
м. Київ
cправа № 916/1176/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Рогач Л. І. - головуюча, Краснов Є. В., Могил С. К.
за участю секретаря судового засідання - Салівонського С. П.,
представників учасників справи:
прокуратури - Керничайного Н. І.,
Одеської міської ради - Танасійчук Г. М.,
Товариства з обмеженою відповідальністю "Гранд Отель" - Ковальчука Р. М.,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Гранд Отель"
на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 10.04.2023
(судді Діброва Г. І., Принцевська Н. М., Ярош А. І.)
за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Одеської міської ради
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Гранд Отель"
про визнання незаконними та скасування рішень державних реєстраторів, зобов`язання привести земельну ділянку до попереднього стану.
ВСТАНОВИВ:
1. Історія справи
1.1. У червні 2022 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Одеської міської ради звернувся до Господарського суду Одеської області з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Гранд Отель" (далі - ТОВ "Гранд Отель"), в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення державного реєстратора Комунального підприємства "Юридичний департамент реєстрації" Кротової Світлани Олександрівни про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 19.07.2019, індексний номер 47871218, на підставі якого за ТОВ "Гранд Отель" зареєстровано право власності на нежитлову будівлю загальною площею 3350,4 кв. м за адресою: м. Одеса, Приморський бульвар, 7 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1876519851101);
- визнати незаконним та скасувати рішення державного реєстратора Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області Іванова Ігоря Володимировича про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 29.03.2021, індексний номер 57352483, на підставі якого за ТОВ "Гранд Отель" зареєстровано право власності на нежитлову будівлю літ. "А" загальною площею 3487,6 кв. м за адресою: м. Одеса, Приморський бульвар, 7 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 2324160551101);
- припинити право власності ТОВ "Гранд Отель" на нежитлову будівлю літ. "А" загальною площею 3487,6 кв. м, яка розташована за адресою: м. Одеса, бульвар Приморський, 7, (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 2324160551101);
- зобов`язати ТОВ "Гранд Отель" привести земельну ділянку на бульварі Приморському, 7 у м. Одесі до попереднього стану шляхом перебудови самочинно реконструйованого домоволодіння у відповідність до технічного паспорта щодо вказаного домоволодіння.
1.2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, прокурор зазначав, що ТОВ "Гранд Отель" всупереч нормам чинного законодавства фактично змінило конфігурацію та геометричні розміри фундаментів спірної будівлі та її першого поверху за рахунок земельної ділянки територіальної громади, що не була відведена для цієї мети, та за відсутності відповідної дозвільної документації.
1.3. Обґрунтовуючи підстави для представництва прокурором інтересів держави в особі Одеської міської ради, прокурор зазначив, що про порушення інтересів територіальної громади міста Одеси самочинною реконструкцією спірної будівлі та незаконною реєстрацією права, обласна прокуратура повідомляла Одеську міську раду листами від 01.02.2022 № 15/3/2-109вих-22 та від 24.05.2022 № 15/3/2-439вих-22. Крім того, про факт виконання незаконних робіт з реконструкції спірної будівлі Управлінню ДАБК Одеської міської ради та Управлінню з питань охорони культурної спадщини Одеської міської ради, які є виконавчими органами Одеської міської ради, відомо ще з 27.06.2019 за наслідками проведення відповідних обстежень спірного об`єкта містобудування.
1.4. Проте станом на дату звернення обласної прокуратури до суду з позовною заявою Одеська міська рада не ініціювала судового розгляду справи про звільнення земельної ділянки, знесення самочинно збудованого об`єкта будівництва, приведення земельної ділянки у попередній стан, що свідчить про неналежний захист інтересів держави органами влади, до компетенції яких віднесено повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах. Тому прокурор реалізував свої повноваження на звернення до суду з позовом.
2. Короткий зміст судових рішень
2.1. Господарський суд Одеської області ухвалою від 09.01.2023 залишив без розгляду позов та скасував вжиті ухвалою від 15.06.2022 заходи забезпечення позову.
2.2. Ухвала мотивована тим, що прокурор, подаючи позов, належним чином не довів, що Одеська міська рада не вживала жодних заходів щодо усунення порушення протягом розумного строку (зокрема через закінчення перебігу позовної давності) та те, що інтереси держави потребували невідкладного захисту, як і можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу або наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню.
2.3. Суд першої інстанції зазначив, що розумний строк для надання Одеській міській раді можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави слід відліковувати саме з 01.02.2022, тобто з дати отримання листа прокуратури № 15/3/2-109вих-22 про повідомлення щодо заходів, вжитих Одеською міською радою на захист інтересів територіальної громади міста Одеси.
2.4. Водночас щодо невідкладності захисту інтересів держави у даному випадку місцевий господарський суд дійшов висновку про те, що з огляду на норми пунктів 12, 19 розділу "Перехідні та прикінцеві положення" Цивільного кодексу України перебіг позовної давності у даному разі не закінчується, тому, розумний строк для вжиття компетентним органом - Одеською міською радою відповідних заходів (подання позову) не сплив, через це, враховуючи встановлені обставини, відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в особі Одеської міської ради, та, як наслідок, залишив позов прокурора без розгляду.
2.5. Південно-західний апеляційний господарський суд постановою від 10.04.2023 скасував ухвалу суду першої інстанції та направив справу для продовження розгляду.
2.6. Суд апеляційної інстанції врахував, що Одеська міська рада після того, як їй стало відомо про можливе порушення інтересів держави, заходів для їх захисту в судовому порядку шляхом звільнення спірної земельної ділянки у володіння держави не вжила, що у такому випадку розцінюється як вияв бездіяльності.
2.7. В порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор повідомив Одеську міську раду про те, що він підготував позовну заяву в інтересах Одеської міської ради до ТОВ "Гранд Отель", зокрема, про звільнення земельної ділянки, знесення самочинно збудованого об`єкта будівництва, приведення земельної ділянки у попередній стан, натомість Одеська міська рада наявність підстав для такого представництва не оскаржила, заперечень проти представництва прокурором інтересів держави не висловила, а отже, вважала позовні вимоги обґрунтованими
2.8. Одеська міська рада не була позбавлена можливості відреагувати належним чином на лист-повідомлення прокурора шляхом подання позову до місцевого господарського суду або надати відповідні пояснення щодо здійснення необхідних заходів. Оскільки перше належне повідомлення прокурор направив прокурором міськраді ще 01.02.2022 остання мала, вочевидь, достатньо часу (майже чотири календарних місяці) для реагування на стверджувані прокурором порушення, що, в свою чергу, може вважатися достатнім та розумним строком з урахуванням обставин справи.
2.9. Відтак прокурор належним чином обґрунтував наявність підстав для захисту інтересів держави у спірних правовідносинах в особі Одеської міської ради і їх представництва в суді.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та її обґрунтування
3.1. 28.04.2023 ТОВ "Гранд Отель" подало до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 10.04.2023 (повний текст складений 11.04.2023), в якій просить її скасувати та прийняти нове рішення, яким залишити без змін ухвалу суду першої інстанції.
3.2. Зазначає, що суд апеляційної інстанції при прийнятті постанови неправильно застосував положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) без урахування висновків щодо застосування відповідних норм права, викладених у постановах Верховного Суду, зокрема, у постановах Касаційного господарського суду в складі Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 06.02.2019 у справі №927/246/18, від 22.10.2019 у справі №914/648/17, постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду в складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі №924/1256/17, постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц та інших.
3.3. Вказує на те, що заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до Одеської міської ради з повідомленням в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" 03.06.2022, а вже 08.06.2022 подав позов до господарського суду, тобто не дотримав розумного строку для надання уповноваженому органу можливості відреагувати на виявлене прокурором порушення та самостійно звернутися до суду з позовом.
3.4. Крім того, скаржник зазначає, що ймовірні незаконні дії відповідача при проведенні реставраційних робіт не є безумовною підставою для обґрунтування причин звернення до господарського суду в інтересах Одеської міської ради; прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і змінювати належного суб`єкта, який покликаний захищати інтереси держави самостійно; захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні органи владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, змінює в судовому проваджені відповідного уповноваженого суб`єкта, який всупереч закону не здійснює захист або робить це не належно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
3.5. Водночас приводом для звернення прокурора з позовом до суду, як вбачається з тексту позовної заяви, є та обставина, що, на думку прокурора, відповідач незаконно здійснив реєстрацію права власності на нерухоме майно. При цьому прокурор у позовній заяві не повідомив причини, які перешкоджають Одеської міської ради самостійно захистити інтереси, які збігаються з інтересами держави.
4. Позиція інших учасників справи
4.1. У відзиві на касаційну скаргу прокуратура просить постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін як законну та обґрунтовану.
4.2. Зазначає, що необхідність представництва інтересів держави в суді в особі Одеської міської ради виникла тому, що остання як уповноважений орган належних заходів, спрямованих на захист майнових інтересів держави, у виниклих правовідносинах не здійснила, хоча прокурор направляв Раді відповідні листи від 01.02.2022 року та від 24.05.2022. Більш того, як зазначив прокурор, Управлінню Державного архітектурно-будівельного контролю та Управлінню з питань охорони культурної спадщини Одеської міської ради, які є виконавчими органами міської ради, про факт виконання незаконних робіт відповідачем з реконструкції спірної будівлі стало відомо ще у 2019 році при проведенні відповідних обстежень.
4.3. На думку прокурора, те, що Одеська міська рад не вживала дієві заходи, спрямовані на захист інтересів держави у спірних правовідносинах, не подала позов про звільнення земельної ділянки, знесення самочинно збудованого об`єкта будівництва, приведення земельної ділянки у попередній стан, свідчить про неналежний захист нею інтересів держави, що зумовило реалізацію прокурором своїх повноважень на звернення до суду з позовною заявою.
4.4. З моменту інформування прокуратурою Одеської міської ради про виявлені правопорушення 01.02.2022 до пред`явлення позовної заяви Одеською обласною прокуратурою від 08.06.2022, яка надійшла до суду 13.06.2022, минуло понад чотири місяці, що є розумним строком для вжиття належних заходів реагування.
5. Позиція Верховного Суду
5.1. Заслухавши суддю-доповідачку, представників учасників справи, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів зазначає таке.
5.2. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
5.3. Відповідно до приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша);
прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини (частина третя цієї статті);
наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді (частина четверта цієї ж статті).
5.4. Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
у разі відсутності такого органу.
5.5. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються;
- у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює захист неналежно;
- "нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається;
- "здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною";
- "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
5.6. Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).