ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2023 року
м. Київ
cправа № 924/883/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Картере В.І. - головуючий, Банасько О.О., Пєсков В.Г.,
за участю секретаря судового засідання Заріцької Т.В.,
представників учасників справи:
позивача: не з`явився,
відповідача: не з`явився,
прокуратури: Ткачук М.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 28.02.2023 (колегія суддів у складі: Мельник О.В. - головуючий, Гудак А.В., Олексюк Г.Є.)
та рішення Господарського суду Хмельницької області від 14.11.2022 (суддя Крамар С.І.)
у справі № 924/883/21
за позовом Заступника керівника Шепетівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області
до Шепетівського районного спеціалізованого лісокомунального підприємства
про стягнення 10880408,00 грн збитків, завданих незаконною порубкою дерев на території об`єкту природно-заповідного фонду - регіонального ландшафтного парку "Мальованка",
ВСТАНОВИВ:
Стислий зміст позову
1. Заступник керівника Шепетівської окружної прокуратури звернувся до господарського суду з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області (далі - Позивач) до Шепетівського районного спеціалізованого лісокомунального підприємства (далі - Відповідач) про стягнення 10880408,00 грн збитків, завданих незаконною порубкою дерев на території об`єкту природно-заповідного фонду - регіонального ландшафтного парку "Мальованка" (далі - Парк).
2. Позов мотивований посиланням на виявлений згідно з актом перевірки №210/05 від 19.03.2021 (далі - Акт) факт заподіяння збитків державі на спірну суму внаслідок здійснення Відповідачем незаконної порубки 2484 дерев різних порід на території Парку на підставі незаконно виданих лісорубних квитків за відсутності лімітів та дозволів на спеціальне використання природних ресурсів. При цьому прокурор обґрунтував необхідність звернення з позовом бездіяльністю Позивача щодо захисту інтересів держави у зв`язку з виявленими порушеннями через відсутність відповідного фінансування.
Хід розгляду справи
3. Рішенням Господарського суду Хмельницької області від 10.12.2021 у позові відмовлено.
4. Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 06.04.2022 рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято нове рішення, яким позов задоволено.
5. Постановою Верховного Суду від 26.07.2022 вказані рішення та постанову судів попередніх інстанцій скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. Верховний Суд зауважив, що без дослідження та надання оцінки відповідним доказам (Акту, польовим переліковим відомостям, на які в Акті містяться посилання, зауваженням Відповідача до Акту (від 19.03.2021 №27)) неможливе встановлення судами попередніх інстанцій фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення судом справи, а саме - факту вирубки Відповідачем дерев, зокрема, у Парку, що перешкоджає вирішенню питання, чи мав цей факт місце, а, відповідно, чи мало місце порушення природоохоронного законодавства у Парку та завдання цим шкоди у спірних правовідносинах, як елементу, що підлягає доведенню у правовідносинах з відшкодування шкоди.
Стислий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
7. Рішенням Господарського суду Хмельницької області від 14.11.2022, яке залишено без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 28.02.2023, у позові відмовлено.
8. Судові рішення мотивовані відсутністю належних доказів неправомірної поведінки Відповідача у спірних правовідносинах та обґрунтованого розрахунку суми збитків. При цьому суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що подані прокурором на підтвердження позовних вимог докази не можуть бути достовірними доказами, що свідчать про порушення Відповідачем норм природоохоронного законодавства.
9. Зокрема, з огляду на скасування розпорядження Хмельницької обласної державної адміністрації №733/2020-р від 28.09.2020, суди дійшли висновку про неможливість визначити площу та межі земельних ділянок Відповідача, які були включені до Парку на час проведення спірної перевірки та на яких Відповідач здійснював спеціальне використання лісових ресурсів.
Стислий зміст вимог касаційної скарги та узагальнення доводів скаржника
10. Заступник керівника Рівненської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.
11. Касаційна скарга подана з підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 3, 4 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України.
12. Заперечуючи проти висновку судів першої та апеляційної інстанцій про неможливість визначити площу та межі земельних ділянок Відповідача, які були включені на момент проведення перевірки 19.03.2021 до Парку, прокурор посилається на надання оцінки таким обставинам Верховним Судом у постанові від 26.07.2022 при попередньому розгляді справи, а також визначення меж територій Відповідача, що увійшли до Парку, при розгляді справи №822/1828/17 (постанова Верховного Суду від 23.07.2019).
13. Прокурор зазначає про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій положень частини 4 статті 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" щодо визначення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду до встановлення їх в натурі, посилаючись на правову позицію щодо імперативності вказаної норми, сформовану в постанову Верховного Суду від 13.08.2019 у справі №910/11164/16, а також зазначаючи про відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування її саме у справах про стягнення шкоди.
14. Також касаційна скарга мотивована посиланням на чинність відповідного охоронного зобов`язання на час проведення спірної перевірки, зважаючи на положення пункту 3.4 Інструкції щодо оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природно-заповідного фонду, яка неправильно застосована судами за відсутністю висновків Верховного Суду щодо її застосування.
15. Крім того, прокурор вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 36 переліку, затвердженого Законом України "Про перелік документів дозвільного характеру в сфері господарської діяльності", та неправильне застосування його судами попередніх інстанцій.
16. Прокурор вважає, що Акт та додані ним докази (інформації про відсутність звернень Відповідача щодо отримання дозволів та лімітів, листи про погодження рубок) суди не досліджували, що призвело до ухвалення необґрунтованого та незаконного рішення. Зокрема, на думку прокурора, суди дослідили лише описову частину Акту та не дослідили надані прокурором документи, що підтверджують фактичну рубку у відповідних кварталах (товарно-транспортні накладні, договори підряду, акти виконаних робіт), у зв`язку з чим дійшли хибного висновку про те, що зафіксовані в ньому відомості не свідчать про порушення природоохоронного законодавства.
Узагальнений виклад позицій інших учасників справи
17. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
18. Відповідач заперечує проти доводів касаційної скарги, зокрема, щодо законності дій Позивача при проведенні відповідної перевірки, щодо порушення Відповідачем порядку спеціального використання природних ресурсів, а також посилань на обізнаність Відповідача про межі Парку та недослідження під час нового розгляду документів про створення Парку, доказів, що підтверджують спірні рубки.
Фактичні обставини справи, встановлені судами першої та апеляційної інстанцій
19. Рішенням Хмельницької обласної ради №11 від 10.06.1998 створено склад координаційної ради по розробці проєкту створення регіонального ландшафтного парку "Мальованка" (Парк).
20. Згідно з протоколом №1 від 16.09.1998 координаційна рада сприяння створенню Парку, зокрема, затвердила комісію з вибору земельної ділянки під Парк, затвердила акт вибору земельної ділянки під Парк з його схемою та з погодженням меж землекористувачами і землевласниками.
21. Рішенням Шепетівської районної ради Хмельницької області від 21.10.1998 надано згоду на включення до Парку 11693,4 га земель району без права вилучення їх у нинішніх землекористувачів.
22. Рішенням Хмельницької обласної ради від 11.05.1999 створено на території Шепетівського та Полонського районів Парк площею 15660,1 га, що включаються до його складу без вилучення у землекористувачів; зобов`язано державне управління з екологічної безпеки в другому кварталі 1999 розробити та затвердити положення про регіональний парк; спільно з державними лісогосподарськими об`єднаннями Хмельницькліс та іншими зацікавленими організаціями в другому кварталі 1999 року подати на розгляд сесії пропозиції щодо передачі земель у її постійне користування; до кінця 1999 року провести зонування території та розробити проєкт організації території Парку.
23. У додатку до рішення визначено перелік заповідних територій та об`єктів місцевого значення, які включаються до складу Парку, в тому числі, на території Шепетівського району Мальованське лісництво - квартали 71, 87 площею 107,0 га; Лісовий масив на північ від с. Мальованка - площею 60 га; Мальованське лісництво - квартал 65, виділ 13, квартал 55, виділи 1, 11, 13, 14, квартал 67, виділи 19, 22, квартал 81, виділи 4-7, квартал 82, виділи 1, 2; а також наведено перелік землекористувачів.
24. Рішенням Михайлюцької сільської ради Шепетівського району Хмельницької області від 20.12.2001 надано згоду на включення території Михайлюцької сільської ради площею 155 га до складу Парку, в тому числі 155 га земель Шепетівського лісокомунального підприємства. Хролинська сільська рада Шепетівського району Хмельницької області у рішенні від 03.10.2002 надала згоду на включення до складу Парку території Хролинської сільської ради загальною площею 115 га, в тому числі 113 га земель Шепетівського лісокомунального підприємства.
25. Рішенням Хмельницької обласної ради від 30.03.2004 №23-11/2004 розширено Парк за рахунок земель сільських рад Шепетівського району площею 1255,0 га, які включаються до його складу без вилучення у землекористувачів згідно з додатком.
26. Рішенням Хмельницької міської ради №8-20/2005 від 23.12.2005 затверджено Положення про Парк у новій редакції, згідно з яким: Парк загальною площею 16919,4 га знаходиться на території Шепетівського та Полонського районів; територія Парку не вилучається із землекористування, зокрема, Відповідача (4395,3 га), квартал 11, квартал 12, виділи 9-20, квартал 13, виділи 40-43, 45-49, квартали 17, 19, 21-34, 38-75; функціональне зонування території здійснюється на підставі Проєкту організації території; на території виділяються такі функціональні зони: заказна, рекреаційна, екскурсійно-господарська.
27. Наказом Державного агентства лісових ресурсів України №111 від 07.04.2016 віднесено до відповідних категорій ліси Хмельницької області, що знаходяться в постійному користуванні, зокрема, Відповідача - 2165,3 га лісозахисні ліси та 4545,7 га експлуатаційні ліси.
28. У квітні 2016 Позивач провів перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства про охорону, захист, використання та відтворенні лісів відповідачем, за результатами якої порушень при проведенні рубок не виявлено.
29. 30.05.2017 Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації супровідним листом №03/2-3108 направив Відповідачу охоронне зобов`язання від 30.05.2017 №9/5 (далі - Охоронне зобов`язання), в пункті 2 якого зазначено, що Відповідачу передається під охорону та дотримання встановленого режиму частина території Парку загальною площею 4395,3 га на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області. Охоронне зобов`язання оформлене та видане в установленому законом порядку, містить підпис директора департаменту та печатку.
30. У пункті 3 Охоронного зобов`язання зазначено, що землекористувач зобов`язаний дотримуватись встановленого режиму для території (об`єкта) природно-заповідного фонду: не здійснювати в межах території (об`єкта) природно-заповідного фонду забороненої господарської діяльності; вживати заходів щодо попередження і ліквідації екологічних наслідків аварій та шкідливого впливу на територію (об`єкт) природно-заповідного фонду; дотримуватись вимог щодо використання території (об`єкта) природно-заповідного фонду; забезпечити охорону та збереження цінних природних комплексів територій (об`єкта) природно-заповідного фонду.
31. Згідно з пунктом 4 Охоронного зобов`язання землекористувач (землевласник) забезпечує охорону та збереження території об`єкта, що перебуває у його користуванні.
32. Рішенням Хмельницької обласної ради №42-26/2019 від 21.06.2019 визнано таким, що втратило чинність рішення Хмельницької обласної ради четвертого скликання від 23.12.2005 №8-20/2005.
33. Наказом Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької облдержадміністрації від 24.06.2019 затверджено Положення про Регіональний ландшафтний парк "Мальованка", згідно з яким парк загальною площею 16916,3 га розташований на території Шепетівського та Полонського районів без вилучення земельних ділянок у їх землекористувачів. Межі земельних ділянок, що включені до території парку, встановлюються в натурі (на місцевості), закріплюються межовими знаками в порядку, визначеному законодавством. Відомості про обмеження у використанні таких земельних ділянок, що встановлені законом та нормативно-правовими актами, в частині додержання природоохоронних вимог, вносяться до Державного земельного кадастру в установленому законом порядку. До встановлення меж парку в натурі його межі визначаються відповідно до проєкту його створення. Функціональне зонування території Парку здійснюється відповідно до проєкту організації його території, що затверджується в установленому законом порядку Хмельницькою обласною радою.
34. Територія Парку поділена на заповідну, регульовану та стаціонарну рекреаційну зони. На землекористувачів у межах парку оформляються охоронні зобов`язання щодо додержання встановленого режиму території (п.п. 4.3, 5.4. Положення)
35. Розпорядженням Хмельницької обласної державної адміністрації від 28.09.2020 №733/2020-р на підставі статей 6, 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", статей 17, 122 Земельного кодексу України, статті 47 Закону України "Про землеустрій", статті 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", з урахуванням висновку державної експертизи землевпорядної документації від 18.08.2020 №2852-20, затверджено проєкт землеустрою щодо організації і встановлення меж території регіонального ландшафтного парку "Мальованка" для збереження та використання регіональних ландшафтних парків на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області загальною площею 16915,3000 га.
36. Проєкт організації території Парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів не затверджено.
37. На підставі зазначеного рішення до Державного земельного кадастру внесена відповідна інформація.
38. Працівники Позивача 19.03.2021 провели позапланову перевірку щодо додержання Відповідачем вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони лісів, про що складено Акт.
39. Згідно з Актом перевіркою встановлено порушення вимог законодавства, зокрема, абзацу 5, 6 статті 91 Закону України "Про природно-заповідний фонд", оскільки Відповідач виписав лісорубні квитки на проведення лісовідновних та вибіркових санітарних рубок на території Парку за відсутності ліміту та дозволу на спеціальне використання природних ресурсів. При цьому проведено перелік зрізаних дерев різних порід та замір відповідних пнів.
40. Також у Акті зазначено, що до нього додані польові перелікові відомості та заперечення Відповідача.
41. У вказаних запереченнях від 19.03.2021 Відповідач не погоджується з Актом та звертає увагу на те, що в Акті наведені посилання на польові перелікові відомості в кількості 8 штук, які до Акту не додані, що унеможливлює факт ознайомлення з ними. Також Відповідач зазначив, що наказом Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обладміністрації від 24.06.2019 М43-Н затверджено Положення про Парк, на місцевості межі території природно-заповідного фонду - Парку не винесені в натурі, межові знаки не передані під охорону, не надано проєкт організації території Парку, не проведено зонування лісових насаджень та не надано на погодження до Шепетівського РСЛП Проєкт землеустрою до організації і встановлення меж території Парку для збереження та використання регіональних ландшафтних парків на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області.
42. Згідно з висновком державної експертизи землевпорядної документації від 18.08.2020 №2852-20, виготовленим Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру, Проєкт землеустрою щодо організації і встановлення меж території Парку направлений на доопрацювання, оскільки не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства.
43. Позивач здійснив розрахунок шкоди через незаконно зрізані дерева на території Парку: у кварталі 48, виділ 13, площа 1, 4 га, лісовідновна рубка 2020 року, у кількості 167 штук - на загальну суму 544783,00 грн; у кварталі 48, виділ 13, площа 0,8 га, лісовідновна рубка 2020 року, у кількості 236 штук - на загальну суму 885055,00 грн; у кварталі 34, виділ 18, площа 1 га, лісовідновна рубка 2020 року, у кількості 347 штук - на загальну суму 969457,00 грн; у кварталі 33, виділі 27, площа 1,0 га, лісовідновна рубка 2020 року, у кількості 264 штук - на загальну суму 968843,00 грн; у кварталі 56, виділі 43, площею 1,8 га, лісовідновна рубка 2020 року, у кількості 252 штуки - на загальну суму 1431680,00 грн; у кварталі 57, виділ 15, площа 1,0 га, лісовідновна рубка 2020 року, у кількості 432 штуки - на загальну суму 1479251,00 грн; у кварталі 34, виділі 17, 18, площею 1, 2 га, лісовідновна рубка 2020 року, у кількості 497 штук - на загальну суму 1555946,00 грн; у кварталі 57, виділ 15, площа 2, 1 га, лісовідновна рубка 2020 року, у кількості 619 штук - на загальну суму 3045393,00 грн. Розрахунок здійснено з використанням такс для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної порушенням природоохоронного законодавства у межах територій та об`єктів природного заповідного фонду України (додаток №1), затверджених постановою КМУ від 24.07.2013 за №541.
44. 05.04.2021 Позивач надіслав Відповідачу листи щодо необхідності відшкодування шкоди, завданої незаконною вирубкою дерев у Парку на загальну суму 10880408,00 грн.
45. Департамент природних ресурсів та екології у листі від 16.04.2021 повідомив прокуратуру, що в нього відсутнє Охоронне зобов`язання, а в Положенні про Парк, затвердженому наказом від 24.06.2019 №43-н, площа парку не змінилась.
46. Листом від 20.04.2021 ВО "Укрдержліспроект" повідомило прокуратуру, що 2003 року проведено базове лісовпорядкування Відповідача на площі 6711,0 га; об`єкти природно-заповідного фонду на момент проведення лісовпорядкування на території РСЛП не були виділені у зв`язку з наявністю судових спорів та Проєкту організації території Парку.
47. Згідно з листом 01.06.2021 Департамент природних ресурсів та екології, не затверджував та не погоджував ліміти на використання природних ресурсів у межах території Парку.
48. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 12.07.2017 у справі справа №822/1828/17, яка залишена без змін за результатами апеляційного та касаційного переглядів, відмовлено у позові Шепетівського районного спеціалізованого лісокомунального підприємства до директора Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання протиправними дій суб`єкта владних повноважень щодо оформлення та видачі Охоронного зобов`язання.
49. Під час розгляду справи №822/1828/17 суди адміністративної юрисдикції дійшли висновку про правомірність дій Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації щодо розроблення та погодження проєктів Положень про території та об`єкти природно-заповідного фонду та забезпечення передачі їх під охорону з оформленням охоронних зобов`язань. Зокрема, окружний адміністративний суд зазначив, що така обставина, як недодання до Охоронного зобов`язання картографічних матеріалів меж території, що передається під охорону, не є підставою для визнання нечинним оспорюваного охоронного зобов`язання.
50. Суди у справі №822/1828/17 також встановили, що з метою збереження, відтворення та раціонального використання біологічного та ландшафтного різноманіття Малого Полісся рішенням 6 сесії Хмельницької обласної ради від 11.05.1999 №21 на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області створено Парк площею 15660,3 га, який рішенням 11 сесії Хмельницької обласної ради від 30.03.2004 №23-11/2004 розширено за рахунок земель сільських рад Шепетівського району на 1255,0 га, а відповідно до матеріалів створення та 11 картографічних матеріалів до складу території Парку увійшли лісові землі відповідача загальною площею 4359,30 га. Листом №03/2-3108 від 30.05.2017 Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації направив на адресу відповідача Охоронне зобов`язання.
51. На підставі договору про закупівлю послуг від 06.05.2020 №10, укладеного в результаті проведення процедури відкритих торгів між Департаментом природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації та ЗАЦ "Карат", розроблено проєкт землеустрою щодо організації і встановлення меж території Парку для збереження та використання регіональних ландшафтних парків на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області. Також було забезпечено відповідне проходження державної експертизи землевпорядної документації.