ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2023 року
м. Київ
справа №640/32676/21
адміністративне провадження № К/990/31339/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Мартинюк Н.М.,
Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.07.2022 (головуючий суддя - А.В. Літвінова),
додаткове рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.08.2022 (головуючий суддя - А.В. Літвінова)
та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2022 (головуючий суддя - О.М. Ганечко, судді - В.В. Кузьменко, Я.М. Василенко)
у справі № 640/32676/21
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора,
П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих),
за участю третьої особи - Київської міської прокуратури,
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
установив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-1), П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - відповідач-2), за участю третьої особи - Київської міської прокуратури, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення № 357 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" від 13.09.2021 П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих);
- зобов`язати уповноважену кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур, створену на підставі наказу Генерального прокурора, призначити ОСОБА_1 новий час (дату) повторного проходження (складання) етапу атестації - іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач вказує, що прийняття оскаржуваного рішення відбулось із рядом суттєвих порушень, які беззаперечно свідчать про його протиправність. Позивач наголошує на порушення, які відбулись під час проходження позивачем анонімного тестування. Позивач зазначає, що звернувся до кадрової комісії із заявою щодо наявності технічних проблем, неповним проведенням інструктажу щодо процедури проведення тестування та проблем із здоров`ям, що в цілому вплинуло на його кінцевий результат. За результатом розгляду заяви позивача, Перша кадрова комісія визнала факт наведених порушень та повідомила позивача про призначення нової дати складання іспиту. Як зазначає позивач, рішення про неуспішне проходження позивачем атестації Першою кадровою комісією, яка і проводила атестацію позивача, не приймалось. В подальшому, позивач зазначає, що всупереч ухваленому рішенню, з 23.11.2020 Першою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) позивачу так і не було призначено нового часу (дати) складання відповідного іспиту. Позивач наголошує, що оскільки Перша кадрова комісія задовольнила заяву позивача та погодилась провести повторне анонімне голосування, результати анонімного тестування 06.11.2020 є такими, що фактично скасовані та не можуть бути підставою для прийняття будь-якого рішення. На думку заявника, прийняття рішення П`ятнадцятою кадровою комісією про неуспішне проходження позивачем атестації є передчасним.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.07.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2022, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 №3 57 Про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
4. При ухваленні рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що за наявності нескасованого рішення Першої кадрової комісії від 20.11.2020 про призначення нової дати складання іспиту та внесення позивача до графіку для складання іспиту, що не було виконано, подальші рішення, прийняті П`ятнадцятою кадровою комісією про невключення позивача до графіку складання спиту (від 13.09.2021), прийняття рішення про неуспішне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (від 13.09.2021) та ухвалення рішення про неуспішне проходження атестації (від 13.09.2021) не можуть вважатися правомірними.
5. Додатковим рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.08.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2022, стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 12 000 гривень 00 копійок.
Короткий зміст касаційної скарги
6. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, Офісом Генерального прокурора подано до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, а також незастосування норм матеріального права, які підлягали застосуванню до спірних правовідносин, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.
7. Підстави, на яких подана касаційна скарга на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.07.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2022 скаржник вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, заявник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 9, 16, 17 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", пункту 7 Порядку проходження прокурорами атсетації у справах такої категорії з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (набрання мінімального прохідного балу).
8. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, скаржник зауважує, що згідно з відомостями про результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, проходження тестування позивачем 06.11.2020 було завершено, під час проведення тестування звернень від позивача до членів комісії із зауваженнями щодо технічних збоїв комп`ютерної техніки, поганого самопочуття не надходило, а тому позивач фактично використав своє право на проходження відповідного етапу атестації.
9. Заявник касаційної скарги стверджує, що Першою кадровою комісією приймалося процедурне рішення, а не остаточне (про успішне/неуспішне проходження атестації), новий час та дату іспиту комісією не призначено, графік складання іспиту не затверджено, а тому, на думку заявника, суди помилково вважають, що рішення Першої кадрової комісії є виконаним (реалізованим).
10. Тому на переконання скаржника, рішення П`ятнадцятої кадрової комісії відповідає вимогам пунктів 13, 16, 17 розділ II Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", пункту 6 розділу І та пунктів 5, 6 розділу III Порядку проходження прокурорами атестації, є законним та обґрунтованим.
11. Щодо оскарження додаткового рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.08.2022 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2022 скаржник посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України та вказує про неправильне застосування судами норм матеріального права, що полягає в помилковому тлумаченні статті 30 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" без врахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 28.12.2019 у справі № 460/357/19, від 07.05.2020 у справі № 320/3271/19, від 14.07.2020 у справі № 809/1466/15.
Позиція інших учасників справи
12. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить оскаржувані судові рішення залишити без змін, касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора - залишити без задоволення.
13. 06.06.2023 позивачем подано до суду додаткові пояснення у справі, в яких він просить прийняти дані пояснення до відзиву на касаційну скаргу до розгляду, врахувати їх, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін, касаційну скаргу - без задоволення.
Рух касаційних скарг
14. Ухвалою Верховного Суду від 25.11.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
15. Ухвалою Верховного Суду від 08.06.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
16. ОСОБА_1 01.12.2012 призначений на посаду старшого прокурора відділу правозахисної діяльності та представництва інтересів громадян і держави в судах протидії корупції управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту прокуратури м. Києва.
17. 15.12.2015 позивача призначено на посаду керівника Київської місцевої прокуратури № 5.
18. Позивач 11.10.2019 подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
19. Рішенням Другої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 30.10.2020 було затверджено графік складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
20. У відповідності до затвердженого графіку, позивача було включено до другої групи прокурорів, які 06.11.2020 складали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
21. Позивач вказує, що його хворобливий стан та некоректна робота програми вплинули на результати іспиту, під час якого набрано 86 балів замість прохідного балу-93. Відразу після іспиту він звернувся із письмовою заявою до першої кадрової комісії про повторне проходження іспиту як такого, що не відбувся.
22. Протоколом засідання Першої кадрової комісії №12 від 20.11.2020 заяву, в тому числі позивача, задоволено, внесено до графіку для складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, виключено, зокрема і позивача, зі списку осіб, які 06.11.2020 не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, відповідно до пункту 7 Розділу I Порядку проходження прокурорами атестації призначено нову дату складання іспиту.
23. П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийнято рішення від 13.09.2021 № 357 про неуспішне проходження позивачем атестації.
Позиція Верховного Суду
Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
24. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
25. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
26. Колегія суддів, перевіривши доводи касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу, додаткових пояснень, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить із такого.
27. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито, зокрема, з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
28. Спірні правовідносини між сторонами склалися з приводу рішення П`ятнадцятої кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.
29. Колегія суддів враховує, що після відкриття касаційних проваджень у цій справі Верховний Суд вже сформував правовий висновок у подібних правовідносинах щодо застосування пунктів 9, 13, 16, 17 розділу IІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", який викладено, зокрема, у постановах від 30.11.2022 у справі № 600/6322/21-а, від 22.12.2022 у справі № 140/12386/21, від 05.01.2023 у справі №380/23308/21, від 24.01.2023 у справах № 580/9908/21, №560/16514/21, № 500/8296/21, № 560/14894/21, від 31.01.2023 у справах №240/35883/21, №580/9243/21, від 02.02.2023 у справі №200/15948/21, від 08.02.2023 у справах №560/17141/21, №300/6959/21, №120/15902/21-а, від 09.02.2023 у справах №380/21729/21, № 280/11332/21, від 14.02.2023 у справі №560/16338/21, від 21.02.2023 у справах № 260/6716/21, №380/22495/21, №560/3698/22, № 420/23667/21, від 23.02.2023 у справах № 160/20922/21, №120/15448/21-а, №260/6744/21 та багатьох інших.
30. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, вважає їх застосовними до обставин цієї справи і надалі зауважує таке.
31. Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 02.06.2016 № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, яка вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
32. Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
33. У зв`язку із імплементацією цих змін у національний правопорядок 19.09.2019 прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ (тут і далі у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), у пункті 1 пояснювальної записки до проєкту якого наголошено, що після ухвалення Закону України "Про прокуратуру" в органах прокуратури не відбулося повноцінного кадрового перезавантаження з метою очищення лав прокурорів від осіб, які не відповідають вимогам доброчесності і професійності, що впливало на належність рівня виконання прокурорами своїх повноважень, а також рівня підтримки діяльності прокуратури суспільством. Цей Закон спрямований не стільки на зміну форми чи змісту діяльності прокуратури, скільки на проведення оцінки діючих прокурорів критеріям професійної компетенції, доброчесності та професійної етики.
34. Отже, проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалася зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати в органах прокуратури.
35. За змістом цього Закону реформування прокуратури є цілеспрямованим комплексом процедур і заходів, передбачених чинним законодавством, спрямованих на трансформацію цінностей, принципів, завдань і функцій прокуратури, а також стандартів і організаційно-правових засад її діяльності. Мета цієї реформи - сформувати в Україні ефективну прокуратуру, яка б користувалася повагою та довірою суспільства та сформувати високопрофесійний і доброчесний корпус прокурорів.
36. Реалізація кадрового перезавантаження за цим Законом відбувається у формі атестації діючих прокурорів на відповідність критеріям професійної компетенції, доброчесності та професійної етики. Встановлена цим Законом атестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою.
37. Положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" щодо процедури переведення діючих прокурорів у разі успішного проходження ними атестації у порядку цього Закону, а також щодо процедури добору на вакантні посади, яка не є складовою процедури призначення на посаду прокурора у розумінні Закону України "Про прокуратуру" (норми щодо якої зупинені відповідно до абзацу 3 пункту 2 розділу ІІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури"), а є самостійною та тимчасовою процедурою, передбаченою пунктами 20 та 22 розділу ІІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", носять тимчасовий характер (до 01.09.2021).
38. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури").
39. Пунктом 21 розділу І Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" передбачено заміну слів у Законі України "Про прокуратуру", зокрема слова "Генеральна прокуратура України" (в усіх відмінках) замінено словами "Офіс Генерального прокурора" (в усіх відмінках), а слова "регіональні" словами "обласні"; "місцеві" - "окружні".
40. Відповідно до пункту 7 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
41. Суть запровадженого Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" етапу реформування прокуратури в частині кадрового перезавантаження полягала у тому, що корпус прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур мав формуватися, зокрема із уже переведених прокурорів, які на день набрання чинності цим Законом працювали на посадах прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних та місцевих прокуратурах та успішно пройшли атестацію у порядку, визначеному Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
42. Відповідно до пункту 16 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
43. При цьому, згідно пункту 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
44. Відповідно до пунктів 2, 4 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 (далі - Порядок № 221), атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями.
Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
45. Згідно з пунктом 7 розділу І Порядку № 221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.