ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2023 року
м. Київ
справа № 640/13146/20
адміністративне провадження № К/9901/15282/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування"
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2021 року (колегія у складі суддів Парінова А.Б., Беспалова О.О., Грибан І.О.)
у справі № 640/13146/20
за позовом Публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування"
до Державної служби геології та надр України
про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання винити певні дії
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2020 року Акціонерне товариство "Укргазвидобування" (далі -АТ "Укргазвидобування") звернулося до суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра), в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нездійснення розгляду заяви щодо видачі спеціального дозволу на користування надрами, поданої листом від 23.10.2019 №16.3-01-6955, та прийняття рішення в установлений строк;
- визнати протиправною відмову Держгеонадр в наданні спеціального дозволу на користування надрами, оформлену листом від 17.12.2019 №24991/01/12-19;
- зобов`язати Держгеонадра видати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону, з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища, із подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), газу природного, конденсату, нафти, супутніх компонентів, Наріжнянського родовища, розташованого на території Валківського району Харківської області, строком дії на 20 років за заявою, поданою листом від 23.10.2019 № 16.3-01-6955.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.12.2020 позов задоволено частково:
- визнано протиправною бездіяльність Держгеонадр щодо нездійснення розгляду та прийняття рішення у встановлений законодавством строк за заявою АТ "Укргазвидобування", поданою листом від 23.10.2019 №16.3-01-6955, щодо видачі спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища, із подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), газу природного, конденсату, нафти, супутніх компонентів, Наріжнянського родовища, розташованого на території Валківського району Харківської області строком дії на 20 років;
- визнано протиправною відмову відповідача, оформлену листом від 17.12.2019 №24991/01/12-19, в наданні АТ "Укргазвидобування" спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища, із подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), газу природного, конденсату, нафти, супутніх компонентів, Наріжнянського родовища, розташованого на території Валківського району Харківської області строком дії на 20 років;
- зобов`язано Держгеонадра повторно розглянути заяву АТ "Укргазвидобування" від 23.10.2019 № 16.3-01-6955 про надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища, із подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), газу природного, конденсату, нафти, супутніх компонентів, Наріжнянського родовища, розташованого на території Валківського району Харківської області строком дії на 20 років, разом з доданими до неї документами у строки та в порядку, визначені діючим, на момент подання такої заяви, законодавством;
- стягнено на користь АТ "Укргазвидобування" відшкодування судового збору в розмірі 6306,00 грн за рахунок асигнувань Держгеонадр.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.04.2021 скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.12.2020, ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.
4. 27.04.2021 позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у які просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.04.2021 та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.12.2020.
5. Ухвалою Верховного Суду від 12.05.2021 відкрито провадження у справі.
6. Позивач просив про розгляд справи за його участі, однак ухвалою Верховного Суду відмовлено в задоволенні клопотання.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами встановлено, що листом від 23.10.2019 №16.3-01-6955 позивач подав до Державної служби геології та надр України заяву про надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобування нафти і газу (промислова розробка родовищ) Наріжнянського родовища, розташованого у межах Північного борту ДДЗ від Північного борту (м. Валки, Валківського району Харківської області, 10 км на північ від м. Валки) строком дій на 20 років разом з пояснювальною запискою з обґрунтуванням необхідності проведення геологорозвідувальних робіт на ділянці надр із зазначенням мети її геологічного вивчення, потужності підприємства, каталогом географічних координат кутових точок ділянки надр із зазначенням її площі, завіреними копіями протоколів позивача №1092, №4633 Державної комісії по запасах корисних копалин, копією листа Департаменту екології та природних ресурсів Харківської ОДА №04.01-19-6141, графічними матеріалами: оглядовою картою (масштаб 1:200000), ситуаційним планом з нанесеними межами площі геологічного вивчення та географічними координатами її кутових точок, оглядовою геологічною картою з лінією проектного геологічного розрізу, геологічним розрізом по лінії І-І, звітом з оцінки впливу на довкілля, звітом про громадське обговорення планової діяльності, висновком з оцінки впливу на довкілля №7-03/12-2018516797/1.
8. Перелік документів відповідає п. 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615).
9. Відповідно до п.9 Порядку №615 Держгеонадра листом від 06.11.2019 №22407/03/12-19 направила копії заяви та документів на погодження надання АТ "Укргазвидобування" спеціального дозволу на користування надрами до Харківської обласної ради.
10. Відповідно до п.25 Порядку листом від 06.11.2019 № 22406/03/12-19 Держгеонадра проінформувало Міністерство енергетики та захисту довкілля України про надходження заяви і документів позивача з одночасним надсиланням копій цих документів з метою отримання пропозицій щодо надання спеціального дозволу на користування надрами.
11. Листом від 21.11.2019 №1.1-50-12996 Міністерство енергетики та захисту довкілля України внесло пропозицію щодо надання дозволу.
12. Листом від 20.11.2019 №01-27/3067 Харківська обласна рада повідомила про те, що 28.02.2019 на пленарному засіданні ХІХ сесії обласної ради VII скликання прийнято рішення №988-VII не погоджувати надання АТ "Укргазвидобування" спеціального дозволу на користування надрами та повернуто пакет документів позивача.
13. Листом від 17.12.2019 №24991/01/12-19 Держгеонадра повідомило позивача, що рішенням Харківської обласної ради від 28.02.2019 №988-VІІ, прийнятим на засіданні дев`ятнадцятої сесії сьомого скликання, не погоджено надання АТ "Укргазвидобування" вищезазначеного дозволу. Враховуючи зазначене, Державна служба геології та надр повернуло АТ "Укргазвидобування" заяву з пакетом документів відповідно до п. 19 Порядку.
14. Не погоджуючись з таким рішенням, позивач звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
15. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що законодавством не передбачено право відповідача повертати заяву. Натомість, згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 615, відповідач має право виключно прийняти рішення про погодження або про відмову в наданні дозволу.
16. Відповідач покликався на правомірність рішення та просив суд відмовити в задоволенні адміністративного позову з тих підстав, що позивач не одержав погодження органів, встановлених в п. 9 Порядку №615, в повному обсязі. Також відповідач наголошував на тому, що позовна вимога про зобов`язання відповідача вчинити певні дії не може бути задоволена, зважаючи на те, що надання спеціальних дозволів віднесено до дискреційних повноважень Держгеонадра, у які суд не може втручатися.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, в порушення вимог ч. 5 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 06.09.2005 № 2806-IV та положень п. 19 Порядку №615 своїм листом від 17.12.2019 №24991/01/12-19, повертаючи АТ "Укргазвидобування" документи, фактично відмовив у видачі спеціального дозволу на користування надрами з підстав, не передбачених законодавством, не розглянувши при цьому документи позивача та не прийнявши відповідного рішення щодо видачі спеціального дозволу, тобто допустив протиправну бездіяльність щодо нездійснення розгляду та неприйняття відповідного рішення на підставі поданих позивачем заяви разом з доданими до неї документами.
Крім того, суд першої інстанції зазначив, що відповідач повинен був прийняти відповідне рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу без проведення аукціону відповідно до даних, зазначених у заяві про отримання дозволу, та документів, протягом 30 календарних днів після отримання всіх погоджень або непогоджень, зокрема Харківської обласної ради, та пропозицій Мінекоенерго.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що ефективним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання Державної служби геології та надр України повторно розглянути заяву АТ "Укргазвидобування" від 23.10.2019 №16.3-01-6955.
18. Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками суду першої інстанції та зазначив, що, враховуючи, що відповідач не приймав рішення про відмову у наданні позивачу спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону за заявою останнього від 23.10.2019 №16.3-01-6955, а рішення відповідача про повернення відповідної заяви позивача не становить предмет цього спору, відсутні правові підстави для задоволення позову.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанцій та вважає, що судами неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права з неповним з`ясуванням обставин справи.
20. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суд апеляційної інстанції вирішив спір без врахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, висловлених у постановах Верховного Суду від 25.05.2018 у справі №826/6102/16, від 12.12.2019 у справі №826/16535/17. Відмова відповідача у наданні спеціального дозволу на користування надрами, оформлена листом, а не наказом відповідно до п. 25 Порядку № 615, є неналежною формою реалізації наданих відповідачу повноважень. Суд апеляційної інстанції неправильно застосував ст. 1 Закону України від 12.07.2001 № 2665-III "Про нафту і газ" (далі - Закон № 2665-III), ст. 16 Кодексу України про надра, п. 5 ст. 4-1 Закону України від 06.09.2015 № 2806-ІV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 2806-ІV), п. 19 Порядку № 615.
21. У відзиві відповідач покликається на законність рішення суду апеляційної інстанції; вважає, що діяв відповідно до приписів Порядку №615. Оскільки подані позивачем документи не відповідали вимогам Порядку №615 (відсутнє погодження Харківської обласної ради про надання надр в користування позивачу), то Держгеонадра правомірно повернуло їх заявнику.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.
23. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
25. Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (ч.1 ст. 4 Кодексу України про надра).
26. Відповідно до ч. 1 ст. 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземні юридичні особи та громадяни.
27. Згідно зі ст.14 наведеного Кодексу України про надра надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.
28. Частиною 1 ст.19 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
29. Згідно зі ст.16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
30. Відповідно до ч. 2 ст.16 Кодексу України про надра та ч. 1 ст. 14 Закону України від 12.07.2001 №2665-III "Про нафту і газ" Кабінет Міністрів України постановою від 30.05.2011 №615 "Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами" затвердив Порядок №615, який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.
31. Приписами п. 2 наведеного Порядку №615 регламентовано, що дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
32. Підпунктом 1 п. 8 Порядку №615 передбачено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі, зокрема, геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.
Для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1, у паперовій та електронній формі. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва ділянки надр, її місцезнаходження відповідно до адміністративно-територіального устрою України (область, район, населений пункт, прив`язка на місцевості), географічні координати ділянки надр, вид корисних копалин, вид користування надрами, строк дії дозволу, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку в паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.
Заява та додані до неї документи подаються органові з питань надання дозволу з прошитими і пронумерованими сторінками та з описом доданих документів, засвідченим підписом уповноваженої особи претендента. Заява засвідчується підписом уповноваженої особи претендента із зазначенням дати та вихідного номера.
Документи, що не відповідають вимогам цього Порядку, повертаються заявникові не пізніше семи робочих днів з дня їх реєстрації. Інформація про повернення документів розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом трьох робочих днів з дня їх повернення заявникові.
Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається органом з питань надання дозволу відповідно до даних, зазначених у заяві про отримання дозволу, та документів, зазначених у додатку 1, протягом 30 календарних днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку, та пропозицій Міністерства енергетики та захисту довкілля України передбачених пунктом 2 цього Порядку. Інформація про предмет зазначеного рішення розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом п`яти робочих днів з дня його прийняття.
33. Приписами п. 9 Порядку №615 регламентовано, що надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції та у межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, погоджується з:
- Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин;
- відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення.
Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - четвертим цього пункту.
Дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються органом з питань надання дозволу без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, відповідно до географічних координат ділянки надр, зазначених у заяві про отримання дозволу, і документів, зазначених у додатку 1, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.
Для здійснення погодження орган з питань надання дозволу, не пізніше ніж протягом семи робочих днів з дня реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.
За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.
34. Отже, орган з питань надання дозволу під час надання дозволів без проведення аукціону повинен прийняти рішення про надання дозволу без проведення аукціону відповідно до даних, зазначених у заяві про отримання дозволу, та документів, зазначених у додатку 1, протягом 30 календарних днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 Порядку №615, та пропозицій, передбачених п. 25 цього Порядку. Інформація про предмет зазначеного рішення розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом п`яти робочих днів з дня його прийняття.