ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 червня 2023 року
м. Київ
справа №200/16082/21
адміністративне провадження №К/990/34484/22, №К/990/3684/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Данилевич Н.А.,
суддів - Радишевської О.Р.,
Мацедонської В.Е.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні
касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Донецької обласної прокуратури
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 21 січня 2022 року (суддя - Т.В. Логойда)
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2022 року (головуючий суддя -Г.М. Міронова, судді: А.А. Блохін, Е.Г. Казначеєв)
за позовом ОСОБА_1
до Донецької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку,-
у с т а н о в и в:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 ( далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Донецької обласної прокуратури ( далі - Донецька обласна прокуратура, відповідач -1), Офісу Генерального прокурора ( Офіс Генерального Прокурора, відповідач - 2), в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року № 176 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" ( далі - П`ятнадцята кадрова комісія);
- визнати протиправним і скасувати наказ керівника Донецької обласної прокуратури від 21 жовтня 2021 року № 2599-к про звільнення його з посади прокурора Краматорської місцевої прокуратури Донецької області за пп. 2 п. 19 розд. II Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІX ( далі - Закон № 113-ІX);
- зобов`язати Донецьку обласну прокуратуру з 22 жовтня 2021 року поновити його на посаді прокурора Краматорської місцевої прокуратури Донецької області ( далі - Краматорська МП Донецької області);
- стягнути з Донецької обласної прокуратури на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 22 жовтня 2021 року до дати винесення судом рішення по суті спору включно.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 21 січня 2021 року адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року № 176, прийняте щодо ОСОБА_1 .
Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Донецької обласної прокуратури від 21 жовтня 2021 року № 2599-к.
Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Краматорської МП Донецької області з 23 жовтня 2021 року.
Стягнуто з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 22451,44 грн., з вирахуванням з вказаної суми належних до сплати податків і зборів.
Допущено до негайного виконання рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 здійснені ним документально підтверджені судові витрати в розмірі 908 грн.
Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2022 року апеляційні скарги Офісу Генерального прокурора, Донецької обласної прокуратури на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 21 січня 2022 року в адміністративній справі № 200/16082/21 залишено без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 21 січня 2022 року в справі №200/16082/21 залишено без змін.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що звільнення позивача є незаконним, з огляду на протиправність рішення П`ятнадцятої кадрової комісії про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВІВ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
07 грудня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції від Офісу Генерального прокурора ( далі - Офіс Генерального прокурора, скаржник -1) надійшла касаційна скарга, в якій посилаючись на неправомірне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, неповне з`ясування всіх обставин справи, скаржник-1 просив скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 21 січня 2022 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2022 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначив, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо цієї категорії справ з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу).
Зауважив про необхідність надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 № 113-IX (далі - Закон № 113-IX) щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженого наказу Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 ( далі - Порядок №221) у взаємозв`язку з пунктом 7 розділом І, пунктом 2 розділу V цього Порядку;
- пункту 16 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті "підставності" і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
- пункту 7 розділу I Порядку № 221 щодо можливості повторного проходження іспиту після його неуспішного складання.
Вказав, що за наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування ОСОБА_1 набрав 77 балів, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту та є достатньою підставою для звільнення його з органів прокуратури.
Зауважив, що сам факт звернення прокурора із заявою про технічні збої програмного забезпечення після неуспішного проходження ним тестування не є доказом їх наявності.
Наголосив на відсутність обов`язку будь-якої кадрової комісії виконувати ( реалізовувати) рішення інших кадрових комісії або їх скасовувати.
Підкреслив, що ОСОБА_1 фактично використав своє право на проходження відповідного етапу атестації.
09 січня 2023 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження №К/990/34484/22 за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
09 січня 2023 року ухвалою Верховного Суду клопотання Офісу Генерального прокурора задоволено та зупинено виконання рішення Донецького окружного адміністративного суду від 21 січня 2022 року та постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2022 року у справі №200/16082/21 в частині стягнення з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в розмірі 22451,44 грн до закінчення перегляду справи в касаційному порядку.
Також 31 січня 2023 року на адресу суду касаційної інстанції від Донецької обласної прокуратури (далі - Донецька обласна прокуратура, скаржник -2) надійшла касаційна скарга, в якій посилаючись на неправомірне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, неповне з`ясування всіх обставин справи, скаржник-2 просив скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 21 січня 2022 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2022 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник - 2 зазначив, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо цієї категорії справ з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу).
Зауважив про необхідність надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 № 113-IX (далі - Закон № 113-IX) щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженого наказу Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 ( далі - Порядок №221) у взаємозв`язку з пунктом 7 розділом І, пунктом 2 розділу V цього Порядку;
- пункту 16 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті "підставності" і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
- пункту 7 розділу I Порядку № 221 щодо можливості повторного проходження іспиту після його неуспішного складання.
Вказав, що за наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування ОСОБА_1 набрав 77 балів, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту та є достатньою підставою для звільнення його з органів прокуратури
06 квітня 2023 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження №К/990/3684/23 за касаційною скаргою Донецької обласної прокуратури.
07 червня 2023 року ухвалою Верховного Суду закінчено підготовку та призначено справу до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
З 23.07.2002 ОСОБА_1 працював в органах прокуратури, зокрема з 15.12.2015 - на посаді прокурора Краматорської МП Донецької області.
08 жовтня 2019 року позивачем подано заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та намір пройти атестацію, яку ним подано на ім`я Генерального прокурора.
За результатами 1-го етапу атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, позивачем набрано 84 балів, у зв`язку з чим він успішно пройшов 1-ий етап атестації, та його було допущено до 2-го етапу атестації - іспиту на загальні здібності та навички.
04.11.2020 за результатами 2-го етапу атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки позивачем набрано 77 балів (вербальний блок - 79 балів, абстрактно-логічний блок - 74 балів, середній арифметичний бал - 77), що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту - 93 (який встановлений наказом виконувача обов`язків Генерального прокурора від 07 жовтня 2020 року № 474).
04.11.2020 на засіданні Першої кадрової комісії затверджено список осіб, які 04.11.2020 не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, до якого внесено позивача.
06.11.2020 позивач звернувся до голови Першої кадрової комісії із заявою, в якій, посилаючись на технічні збої у роботі програми для тестування та некоректне функціонування технічного обладнання (ноутбуків), просив, зокрема надати можливість ще раз пройти тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
20.11.2020 Першою кадровою комісією розглянуто заяви, в тому числі позивача, Перша кадрова комісія вирішила: задовольнити, зокрема заяву позивача щодо повторного складання іспиту; внести позивача до графіку для складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; виключити його зі списку осіб, які 04.11.2020 не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; відповідно до п. 7 розд. І Порядку № 221, призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; про прийняте рішення поінформувати Офіс Генерального прокурора; відповідь про результати розгляду, зокрема заяви позивача надіслати на електронну адресу, зазначену у заяві. Прийняте рішення відображено в протоколі засідання вказаної комісії від 20.11.2020 № 12.
23.11.2020 Першою кадровою комісією на електронну пошту позивача надіслано лист, яким повідомлено про те, що його заяву щодо можливості повторної здачі іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (2 етап) задоволено; йому призначено нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички; інформацію щодо місця та дати складання вказаного іспиту буде розміщено на офіційному веб-сайті Офісу Генерального прокурора.
Після припинення повноважень Першої кадрової комісії матеріали атестації щодо таких прокурорів як позивач були передані до Офісу Генерального прокурора.
09.08.2021 (після припинення повноважень Першої кадрової комісії та створення П`ятнадцятої кадрової комісії) відбулося засідання П`ятнадцятої кадрової комісії на якому, заслухавши доповідну записку Офісу Генерального прокурора, вирішено звернутися до кадрового підрозділу Офісу Генерального прокурора про передачу П`ятнадцятій кадровій комісії матеріалів атестації щодо прокурорів, щодо яких першою - четвертою кадровими комісіями прийнято рішення про призначення нового часу (дати) складання іспиту (протокол засідання від 09 серпня 2021 року №1).
Після цього матеріали атестації щодо таких прокурорів були передані до П`ятнадцятої кадрової комісії.
25.08.2021 П`ятнадцята кадрова комісія розглянула питання про включення, зокрема позивача до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, і за результатом його розгляду проголосувала проти ( протокол №6)
У вказаному протоколі П`ятнадцята кадрова комісія зазначила, що 04.11.2020 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (другий етап атестації) ОСОБА_1 набрав 77 балів, що, з урахуванням наказу Генерального прокурора від 07 жовтня 2020 року № 474, є менше затвердженого прохідного балу (93) для успішного складання іспиту. ОСОБА_1 подав заяву про повторне проходження тестування з підстав незадовільного стану здоров`я під час складання іспиту та некоректної роботи комп`ютерної техніки, на якій проводилось тестування. Згідно з відомостями про результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, проходження тестування з боку ОСОБА_1 було завершено; під час проведення тестування звернень від нього до робочої групи та до членів комісії не надходило; акти про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора причин відповідно до п. 7 розд. І Порядку №221, не складалися. ОСОБА_1 з`явився на іспит, і до початку тестування не подав до кадрової комісії заяву відповідно до п. 11 розд. І вказаного Порядку про перенесення дати іспиту у зв`язку із поважною причиною. Сам факт звернення прокурора із заявою про технічні збої програмного забезпечення після неуспішного проходження ним тестування не є доказом їх наявності.
13.09.2021 вказаною Комісією щодо позивача прийнято оскаржене рішення № 176 "Про неуспішне проходження прокурором атестації", додатком №1 до якого є Перелік прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), які за результатами іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, яке відбулося 02.11.2020 - 09.11.2020, набрали менше прохідного балу (93) і неуспішно пройшли атестацію, до якого включено позивача.
21.10.2021 наказом керівника Донецької обласної прокуратури № 2599-к, позивача звільнено із займаної посади на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації відповідно до п. 19 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з 22.10.2021.
Вважаючи звільнення незаконним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Статтями 2, 5 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до ст. 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону 1697-VII установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.