ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 червня 2023 року
м. Київ
справа №200/571/21-а
адміністративне провадження № К/9901/40736/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 200/571/21-а
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Донецькій області, Державної служби України з питань праці, Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року (головуючий суддя Геращенко І.В., судді Компанієць І.Д., Міронова Г.М.)
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з цим позовом, у якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність відповідачів по запропонуванню посади, рівнозначної посаді начальника відділу юридичного забезпечення Головного управління Держпраці у Донецькій області;
1.2. зобов`язати відповідачів перевести на посаду начальника відділу юридичного забезпечення Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці.
1.3. Позовні вимоги обґрунтовує тим, що ним 31.12.2020 року подано заяву до Голови Державної служби України з питань праці, начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області, голови ліквідаційної комісії Головного управління Держпраці у Донецькій області, начальника Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці про працевлаштування на рівнозначну посаду, однак на момент звернення до суду з адміністративним позовом відповіді на неї не надано, рівнозначну посаду позивачу не запропоновано, чим порушено його право на працю.
1.4. Таку бездіяльність відповідачів позивач пов`язує з упередженим ставленням до нього з боку керівництва відповідачів, вважає такі дії є моббінгом, і порушують його права як викривача корупції.
1.5. Позивач зазначає, що має статус викривача корупції та неодноразово з 2019 року звертався до НАЗК з повідомленнями про факти корупції та пов`язані з корупцією правопорушення та корупційні правопорушення заступника начальника і тимчасового керівника Головного управління Держпраці у Донецькій області Зуб Г.В., першого заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області Короля В.І. та тимчасово виконуючого обов`язки Голови Державної служби України з питань праці Сажієнко В.В .
1.6. Позивач вважає, що має переважне право на переведення на рівнозначну посаду, оскільки має шість дипломів про вищу освіту, вільно володіє українською та англійською мовами, має двох неповнолітніх дітей, у тому числі дитину з обмеженими можливостями внаслідок дорожньо-транспортної пригоди, державна служба є його єдиним джерелом доходу, має бездоганну та доброчесну репутацію та досвід управління відділом юридичного забезпечення Головного управління Держпраці у Донецькій області.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2.1. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року, позов задоволено частково.
2.2. Визнано протиправною бездіяльність відповідачів 1, 3, яка полягає в незапропонуванні позивачу посади, рівнозначної посаді начальника відділу юридичного забезпечення Головного управління Держпраці у Донецькій області, на момент отримання та ознайомлення з попередженням про наступне звільнення 8 жовтня 2020 року.
2.3. Зобов`язано відповідачів 1, 3 запропонувати позивачу вакантні посади, рівнозначні посаді начальника відділу юридичного забезпечення Головного управління Держпраці у Донецькій області та розглянути питання щодо переведення позивача на посаду рівнозначну посаді начальника відділу юридичного забезпечення до Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці.
2.4. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
2.5. Задовольняючи позов частково суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з правової позиції, викладеної в постановах Верховного Суду від 26.05.2021 року у справі № 140/90/20, від 11 червня 2020 року у справі № 826/19187/16, від 31 березня 2020 року у справі № 826/6148/16, від 09 жовтня 2019 року у справі № 821/595/16, від 25 липня 2019 року у справі № 807/3588/14, від 27 травня 2020 року у справі № 813/1715/16, від 10 травня 2019 року у справі № 826/11746/16, від 20 листопада 2019 року у справі № 200/1085/19-а і постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 800/538/17 (П/9901/310/18), а також врахував правові висновки Верховного Суду України в постановах від 4 березня 2014 року у справі №21-8а14, від 27 травня 2014 року у справі №21-108а14.
3. Також суд апеляційної інстанції вказав, що положення ст. 87 Закону № 889-VIII, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, не врегульовують питання звільнення державних службовців у разі ліквідації органу державної влади. З урахуванням приписів ч. 3 ст. 5 Закону № 889-VIII суд вважав, що застосуванню підлягають норми Кодексу Законів про працю України.
ІІІ. Касаційне оскарження
4. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Східне міжрегіональне управління Державної служби України з питань праці звернулося із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову повністю.
5. Підставою звернення з касаційною скаргою зазначено пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначено про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" з урахуванням Постанови КМУ № 762 від 26.08.2020 року "Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці".
6. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив свої доводи, якими заперечив проти висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій по суті вирішення спору, та просив залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу - без задоволення.
7. Також позивач подав до суду клопотання про закриття касаційного провадження в цій справі, у якому зазначив про необгрунтованість твердження скаржника про виняткове значення цього спору для формування єдиної правозастосовчої справи, а також вказав про численну практику Верховного Суду у подібних правовідносинах.
8. Державна служба України з питань праці подала додаткові пояснення та заперечення на клопотання про закриття касаційного провадження у цій справі, за змістом яких з посиланням на норми чинного законодавства просила відмовити у задоволенні цього клопотання.
9. Скаржник також подав заперечення на клопотання про закриття касаційного провадження у цій справі та просив відмовити у задоволенні цього клопотання.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
10. Постановою КМУ № 762 від 26.08.2020 року "Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці" вирішено ліквідувати як юридичні особи публічного права Головне управління Державної служби з питань праці у Донецькій області та Головне управління Державної служби з питань праці у Луганській області та утворити Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці як юридичну особу публічного права.
11. Згідно з п. 3 вказаної Постанови здійснення заходів, пов`язаних з ліквідацією Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області та Головного управління Державної служби з питань праці у Луганській області згідно з пунктом 1 цієї постанови та утворенням Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці згідно з пунктом 2 цієї постанови, покладається на Державну службу з питань праці.
12. Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці, що утворюється згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступником Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області та Головного управління Державної служби з питань праці у Луганській області, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови.
13. Наказом Державної служби України з питань праці від 04.09.2020 року № 107 "Про утворення Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці", вирішено питання про утворення як юридичної особи публічного права Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці.
14. Наказом Державної служби України з питань праці від 28.09.2020 року № 122 "Про ліквідацію Головного управління Державної служби України з питань праці", вирішено питання про ліквідацію як юридичної особи публічного права Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області, призначено головою ліквідаційної комісії Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області Зуб Г.В., серед іншого, наказано голові ліквідаційної комісії Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області забезпечити дотримання порядку звільнення працівників, повідомлення територіального органу Державної служби зайнятості про звільнення працівників із зазначенням їх чисельності, звільнення працівників, своєчасний розрахунок з ними під час звільнення, видачу необхідних наказів та підписання необхідних документів.
15. Наказом голови ліквідаційної комісії Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області Зуб Г.В. від 02.10.2020 року № 1204 затверджено План заходів, пов`язаних з ліквідацією Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області, пунктами 2 та 6 якого визначено здійснення письмового персонального попередження всіх працівників Головного управління Держпраці у Донецькій області та здійснити заходи щодо працевлаштування працівників Головного управління Держпраці у Донецькій області, що ліквідується, звернувшись до державної служби зайнятості (у разі необхідності) після затвердження штатного розпису Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці.
16. Попередження про наступне звільнення 09.11.2020 року з займаної посади отримано начальником відділу юридичного забезпечення Головного управління Держпраці у Донецькій області ОСОБА_1 08.10.2020 року, про що свідчить його власний підпис з приміткою "не згоден, порушено право на працю".
17. 31.12.2020 року позивач засобами електронного зв`язку направив т.в.о голови Державної служби з питань праці України В. Сажієнку, начальнику Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці В. Королю та т.в.о Головного управління Держпраці у Донецькій області Г. Зуб заяву про працевлаштування на рівнозначну посаду, в якій позивач просив перевести його на посаду Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України, рівнозначну посаді начальника відділу юридичного забезпечення Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області.
18. 12.01.2021 року наказом т.в.о голови Державної служби з питань праці України №1, припинено з 13.01.2021 року здійснення повноважень та реалізація політики у відповідних сферах Головним управління Державної служби з питань праці у Донецькій області та Головним управління Державної служби з питань праці у Луганській області та погоджено забезпечення здійснення повноважень Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України.
19. 05.01.2021 року начальник Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України Король В.І. звернувся до Державної служби з питань праці України з поданням щодо погодження кандидатури на зайняття посади державної служби категорії "Б" - начальника відділу юридичного забезпечення Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України Бондаревої Л.М., заступника начальника відділу юридичного забезпечення Головним управління Державної служби з питань праці у Донецькій області. Висновком № 65 від 13.01.2021 року управлінням юридичного забезпечення Державної служби з питань праці України кандидатуру Бондаревої Л.М. погоджено.
20. З 23.04.2021 року Бондареву Л.М. призначено на посаду начальника відділу юридичного забезпечення Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України.
21. Листом № П/572 від 10.02.2021 року Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України заступнику голови ліквідаційної комісії Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області Фольварчуку Ф. надано перелік вакантних посад працівнику ОСОБА_1, а саме: завідувача сектору юридичного забезпечення у східному напрямку відділу юридичного забезпечення Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України.
22. Листом від 10.02.2021 року № 09-Н-22Д "Про розгляд звернення" відповідач 3 повідомив позивача, посилаючись на приписи ст. 87 Закону України "Про державну службу" в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, що суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пункту 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення. Отже при скороченні чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу пропонування державному службовцю вакантної посади державної служби є правом суб`єкта призначення або керівника державної служби. Щодо питання утримання від призначення на спірну посаду інших осіб відповідач 3 послався на ухвалу Донецького окружного адміністративно суду від 28.01.2021 року по справі № 200/571/21-а, якою позивачу відмовлено в забезпеченні позову.
23. Протоколом, складеним співробітниками Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України від 11.02.2021 року в м. Покровськ, зафіксовано направлення відповіді Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України від 10.02.2021 року №09-Н-22Д "Про розгляд звернення" та запрошення позивача до Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України для розгляду питання щодо працевлаштування. Зі змісту вказаного протоколу встановлено, що 11 лютого 2021 року о 8 год. 07 хв. відповідь на заяву позивача було надіслано на електронну пошту, на підтвердження чого відповідачем 3 надано скріншот екрану, роздруківку звіту про отримання електронного листа відповідачем 3 не надано. Також в цьому протоколі зафіксовано повідомлення позивача о 8 год. 35 хв. за телефоном 0954714438 про направлення йому відповіді та запрошено 11 лютого 2021 року (тобто в той же день) на 14 год. 00 хв. для розгляду питання щодо працевлаштування.
24. В судовому засіданні позивач повідомив, що в цей день перебував в іншому місті з питань пов`язаних з лікуванням дитини та не міг бути присутній в місті Покровську в призначений Східним міжрегіональним управлінням Державної служби з питань праці України час.
25. 11.02.2021 року працівники Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України о 14 год. 25 хв. склали протокол про те, що позивач не з`явився станом на 14 год. 25 хв., тому співробітники відповідача 3 повторно зателефонували позивачу з пропозицією обрати зручний для нього час, позивач повідомив, що має намір відвідати Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці України 18.02.2021 року.
26. Наказом Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України № 242 від 02.03.2021 року уповноважено заступника начальника Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України Зуб Г.В. ознайомити позивача з пропозиціями Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України щодо працевлаштування на вакантні посади у Східному міжрегіональному управлінні Державної служби з питань праці України.
27. В судовому засіданні в суді першої інстанції представником відповідача 1 заступником начальника Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України Зуб Г.В. позивачу запропоновано наступні вакансії: завідувача сектору юридичного забезпечення у східному напрямку відділу юридичного забезпечення Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці (м. Лисичанськ); заступника начальника відділу нагляду східного напрямку управління нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці; головного спеціаліста відділу експертної роботи, ринкового нагляду та надання адміністративних послуг Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці (м. Лисичанськ); головного державного інспектора відділу контролю східного напрямку управління з питань праці Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці; головного державного інспектора відділу нагляду західного напрямку управління нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці.
28. Позивач після проголошення переліку посад та отримання їх письмового переліку від представника відповідача 1 повідомив, що йому необхідний час для ознайомлення з ними та він не згоден на переведення на нижчу посаду та і іншу місцевість.
29. Представником відповідача 3 25.05.2021 року заявлені клопотання з проханням приєднати до матеріалів справи наказ Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці про оголошення конкурсу на зайняття посад державної служби від 19.05.2021 року № 806 для можливої участі позивача в конкурсному відборі на рівнозначні посади категорії "Б".
30. Згідно листа Національного агентства з питань запобігання корупції від 24.02.2021 року № 23-04/10267/21 позивач з 27.07.2020 року набув статусу викривача корупції в розумінні абз.20 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про запобігання корупції".
31. Вважаючи бездіяльність відповідачів щодо не надання йому пропозиції посади, рівнозначної посаді начальника відділу юридичного забезпечення Головного управління Держпраці у Донецькій області, позивач звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
32. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
34. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
35. Статті 38, 43 Конституції України передбачають, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування.
36. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності. При цьому громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.