ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 травня 2023 року
м. Київ
cправа № 922/2057/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Чумака Ю. Я. - головуючого, Дроботової Т. Б., Багай Н. О.,
секретар судового засідання - Лелюх Є. П.,
за участю представників:
позивачів - не з`явилися,
відповідача - не з`явилися,
прокуратури - Янківського С. В. (за посвідченням від 01.03.2023 № 076381),
розглянув касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури на ухвалу Господарського суду Харківської області від 12.12.2022 (суддя Рильова В. В.) та постанову Східного апеляційного господарського суду від 08.02.2023 (головуючий - Зубченко І. В., судді Істоміна О. А., Радіонова О. О.) у справі
за позовом керівника Київської окружної прокуратури міста Харкова в інтересах держави в особі: 1) Національної академії аграрних наук України,
2) Інституту рослинництва ім. В. Я. Юр`єва НААН України
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Енергоносії України"
про визнання недійсними додаткових угод та стягнення 250 423,94 грн.
Короткий зміст і підстави позовних вимог
1. 01.11.2022 керівник Київської окружної прокуратури міста Харкова (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Національної академії аграрних наук України (далі - НААН України, Академія, позивач-1) та Інституту рослинництва ім. В. Я. Юр`єва НААН України (далі - Інститут рослинництва НААН України, Інститут, позивач-2) звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Енергоносії України" (далі - ТОВ "Енергоносії України", Товариство, відповідач) про: 1) визнання недійсними додаткових угод №№ 2- 8 до договору від 10.02.2021 № Т1-21/1-301/21-ЕЛ і додаткових угод №№ 2- 8 до договору від 10.02.2021 № Т1-21/1-302/21-ЕЛ (далі - оспорювані додаткові угоди, оспорювані правочини); 2) стягнення з ТОВ "Енергоносії України" на користь Інституту рослинництва НААН України надмірно сплачених грошових коштів у сумі 250 423,94 грн з посиланням на положення статей 6, 13, 203, 215, 236, 632, 655, 669, 670, 712, 1212 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статей 42, 180, 188 Господарського кодексу України (далі - ГК України), статті 26 Бюджетного кодексу України (далі - БК України), статті 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), статей 3, 7, 36, 41 Закону України "Про публічні закупівлі", статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
2. Позовна заява обґрунтовується тим, що оспорювані додаткові угоди підлягають визнанню недійсними як такі, що укладені між Інститутом і Товариством з порушенням чинного законодавства в сфері публічних закупівель, а саме шляхом значного зменшення обсягів предмета закупівлі (електроенергії) з одночасним безпідставним підвищенням ціни за одиницю товару, що свідчить як про неправомірну зміну істотних умов договору про закупівлю, так і про недотримання їх сторонами визначених законом принципів максимальної економії та ефективного витрачання бюджетних коштів, внаслідок чого державі заподіяно шкоду у виді спірної суми надмірно сплачених грошових коштів.
Короткий зміст судових рішень судів попередніх інстанцій
3. Ухвалою Господарського суду Харківської області від 12.12.2022, залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 08.02.2023, позовну заяву Прокурора залишено без розгляду.
4. Ухвала та постанова мотивовані посиланням на положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 7 Закону України "Про публічні закупівлі", статей 53, 226, 269 ГПК України, застосовуючи які місцевий та апеляційний господарські суди дійшли висновку про наявність передбаченої процесуальним законом підстави для залишення позову Прокурора без розгляду з огляду на відсутність в цьому випадку підстав для представництва Прокурором інтересів держави в суді, оскільки, виходячи зі змісту пунктів 1, 5, 10, 14, 17 статуту Інституту рослинництва НААН України, Академія не втручається в оперативну та господарську діяльність Інституту та не несе відповідальності за зобов`язаннями позивача-2 як наукової установи, отже, позивач-1 не має владних повноважень та не здійснює управління в спірних зобов`язальних правовідносинах, які виникли безпосередньо між Інститутом і Товариством. Натомість владні повноваження органу мають розглядатися в розрізі саме спірних відносин, тобто орган, в інтересах якого подано позов, повинен мати владні повноваження в тих суспільних відносинах, на відновлення яких спрямовано позов. Як наслідок, не можна вважати правомірним звернення Прокурора до суду в цій справі в інтересах держави в особі НААН України лише за критерієм головного розпорядника бюджетних коштів, а також в особі Інституту, оскільки позивачі не є органами державної влади чи місцевого самоврядування та не є суб`єктами владних повноважень.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з ухвалою місцевого господарського суду та постановою суду апеляційної інстанції, заступник керівника Харківської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою, в якій просить зазначені судові рішення скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду по суті.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
6. На обґрунтування своєї правової позиції скаржник посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, а саме статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статей 4, 53, 86, 226 ГПК України, наголошуючи на тому, що: 1) підставою для звернення Прокурора до суду з цим позовом є порушення інтересу держави, який (інтерес) полягає в неправомірному витрачанні Інститутом як структурним підрозділом НААН України бюджетних коштів за договором поставки товарів, у зв`язку з чим у цьому випадку Академія є суб`єктом владних повноважень, уповноваженим державою захищати її інтереси в спірних правовідносинах, так як згідно з пунктом 7 розділу І статуту НААН України саме позивачу-1 належать повноваження з управління державним майном, забезпечення його ефективного використання та розпорядження ним у межах, визначених законодавством, в тому числі й коштами, що сплачуються науковими та дослідними установами, які входять до структури НААН України, що, на думку скаржника, узгоджується з викладеним у пункті 54 постанови об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 18.06.2021 у справі № 927/491/19 висновком про те, що закон не зобов`язує прокурора подавати позов в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави в спірних відносинах, і звертатися з позовом до суду, бо належним буде звернення в особі хоча б одного з них; 2) Інститут підпорядкований НААН України як органу управління державним майновим комплексом і його діяльність є нероздільною з діяльністю НААН України та має спільну мету і наслідки, тому Інституту рослинництва НААН України делеговано владні повноваження Академії щодо розпорядження державними коштами, а також делеговано завдання держави в сфері наукової діяльності та освіти; 3) враховуючи висновок Верховного Суду, викладений в пунктах 5.12, 5.16 постанови від 15.06.2022 у справі № 924/674/21, виконання зобов`язань за оспорюваними додатковими угодами, укладеними з порушенням законодавства у сфері публічних закупівель, призвело до нераціонального та неефективного використання бюджетних коштів, що не відповідає меті Закону України "Про публічні закупівлі" та принципам, за якими мають здійснюватися публічні закупівлі, а порушенням інтересів держави є те, що Інститут шляхом укладення недійсних додаткових угод порушив вимоги законодавства, принципи максимальної ефективності та недискримінації учасників, що призвело до безпідставної зміни умов договору та зростання ціни за одиницю товару, покладення на бюджетну установу економічно невигідних зобов`язань щодо витрачання бюджетних коштів; 4) позов Прокурора в цій справі не спрямований на безпосередній захист інтересів самої державної установи як учасника господарських відносин, а зумовлений необхідністю усунення порушень законодавства, які в результаті становлять загрозу порушення інтересів держави в цілому.
Узагальнений виклад позицій інших учасників справи
7. Інститут рослинництва НААН України у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення з мотивів, викладених в оскаржуваних ухвалі та постанові, а також з огляду на те, що законодавством України, зокрема частиною 4 статті 7 Закону України "Про публічні закупівлі", чітко визначено органи державної влади, які самостійно можуть здійснювати захист інтересів держави та контроль у сфері публічних закупівель, а саме Рахункову палату, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (Державну аудиторську службу України), в зв`язку з чим скаржник помилково визначив НААН України та Інститут (наукову установу) як суб`єктів владних повноважень, уповноважених державою на здійснення захисту її інтересів та державного регулювання і контролю у сфері публічних закупівель.
НААН України та ТОВ "Енергоносії України" не скористалися правом на подання відзиву на касаційну скаргу.
Розгляд справи Верховним Судом
8. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 24.04.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури на ухвалу Господарського суду Харківської області від 12.12.2022 і постанову Східного апеляційного господарського суду від 08.02.2023 у справі № 922/2057/22 та призначено розгляд цієї справи у судовому засіданні на 30.05.2023.
9. 30.05.2023 на початку судового засідання представник Офісу Генерального прокурора Янківський С. В. звернувся до Верховного Суду з усним клопотанням про зупинення касаційного провадження у справі № 922/2057/22 до завершення розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 905/1907/21 за позовом заступника керівника Смілянської окружної прокуратури Черкаської області в інтересах держави в особі Черкаської обласної ради та Комунального закладу "Канівська санаторна школа Черкаської обласної ради" до Товариства з обмеженою відповідальністю "АС" про стягнення коштів у сумі 365 870,72 грн на користь Комунального закладу "Канівська санаторна школа Черкаської обласної ради", яку (справу № 905/1907/21) було передано ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 21.12.2022 на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав наявності виключної правової проблеми та необхідності уточнення (доповнення) викладеного в пункті 9 постанови Великої Палати Верховного Суду від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 висновку шляхом можливого визначенням суб`єктом владних повноважень, в особі якого прокурор може звернутися до суду, некомерційного комунального підприємства, яке володіє майном на праві оперативного управління, створене не для отримання прибутку, а для виконання важливих соціальних або публічних функцій, зокрема, щодо розпорядження та використання бюджетних коштів як замовником закупівлі в розумінні Закону України "Про публічні закупівлі".
Проте колегія суддів відмовила в задоволенні зазначеного клопотання з мотивів його необґрунтованості, оскільки в цій справі Прокурор звернувся в інтересах держави в особі НААН України та Інституту рослинництва НААН України, які є самоврядними науковими, неприбутковими, державними бюджетними організаціями (установа, заклад) та не мають статусу суб`єктів владних повноважень у спірних правовідносинах, з приводу чого вже сформувалася усталена судова практика (див. постанови Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.06.2022 у справі № 909/835/18, від 29.06.2022 у справі № 909/83/19, від 16.08.2022 у справі № 927/717/20, від 13.12.2022 у справі № 927/682/20, від 14.03.2023 у справі № 902/115/22, від 26.04.2023 у справі № 924/447/22), в зв`язку з чим наразі вирішення Великою Палатою Верховного Суду спору в справі № 905/1907/21, в якій позивачами якраз визначено орган місцевого самоврядування, тобто суб`єкт владних повноважень, і комунальний заклад, істотним чином не впливає на вирішення цього господарського спору.
Фактичні обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
10. Інститутом (замовником) проведено відкриті торги із закупівлі (UA-2020-12-29-002930-b) ДК 021:2015:09310000-5: Електрична енергія.
Відкриті торги проведено щодо двох лотів - Лот 1: електрична енергія, кількість товарів або обсяг виконання робіт чи надання послуг: 324 000 кВт/год;
Лот 2: електрична енергія, кількість товарів або обсяг виконання робіт чи надання послуг: 197 000 кВт/год.
11. За результатами торгів щодо Лоту 1 замовником (споживачем) з переможцем відкритих торгів - ТОВ "Енергоносії України" 10.02.2021 укладено договір № Т1-21/1-301/21-ЕЛ про постачання (закупівлі) електричної енергії на суму 797 040 грн, у тому числі 132 840 грн ПДВ.
12. За результатами торгів щодо Лоту 2 замовником (споживачем) з переможцем відкритих торгів - ТОВ "Енергоносії України" 10.02.2021 укладено договір № Т1-21/2-302/21-ЕЛ про постачання (закупівлі) електричної енергії на суму 484 620 грн, у тому числі 80 770 грн ПДВ.
13. У подальшому впродовж 2021 року між позивачем-2 і відповідачем укладено 14 оспорюваних додаткових угод до договорів від 10.02.2021 № Т1-21/1-301/21-ЕЛ і № Т1-21/2-302/21-ЕЛ, згідно з якими зменшено обсяги предмета закупівлі та збільшено ціну за одиницю товару.
14. Згідно з пунктами 1, 5, 10, 14, 17 статуту Інституту рослинництва НААН України позивач-2 (наукова установа) є державною, бюджетною, неприбутковою, науковою установою. Наукова установа перебуває у віданні НААН України (Академія) як органу управління державним майном. Наукова установа є юридичною особою, зареєстрованою в порядку, визначеному законодавством, що регулює діяльність неприбуткових установ. Наукова установа має відокремлене майно, самостійний баланс, реєстраційні рахунки у відділеннях Державної казначейської служби України, може від свого імені набувати права та обов`язки, бути позивачем і відповідачем у судах. Права та обов`язки юридичної особи наукова установа набуває з дня її державної реєстрації. У межах, визначених цим статутом, наукова установа самостійно вирішує питання, пов`язані з її науковою та господарською діяльністю, вступає від свого імені у договірні відносини з іншими установами, організаціями, підприємствами з урахуванням обмежень, визначених чинним законодавством. Академія не втручається в оперативну і господарську діяльність наукової установи, якщо вона здійснюється відповідно до цього статуту та норм чинного законодавства. Наукова установа несе відповідальність за своїми зобов`язаннями згідно з вимогами законодавства.
Позиція Верховного Суду
15. Згідно з положеннями частини 1 статті 300 ГПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, подані заперечення, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення з таких підстав.
16. В основу оскаржуваних ухвали та постанови покладено висновок місцевого та апеляційного господарських судів про наявність передбаченої процесуальним законом підстави для залишення позову Прокурора без розгляду з огляду на відсутність в цьому випадку підстав для представництва Прокурором інтересів держави в суді, оскільки, виходячи зі змісту пунктів 1, 5, 10, 14, 17 статуту Інституту рослинництва НААН України, Академія не втручається в оперативну та господарську діяльність Інституту та не несе відповідальності за зобов`язаннями позивача-2 як наукової установи, отже, позивач-1 не має владних повноважень та не здійснює управління в спірних зобов`язальних правовідносинах, які виникли безпосередньо між Інститутом і Товариством. Як наслідок, не можна вважати правомірним звернення Прокурора до суду в цій справі в інтересах держави в особі НААН України лише за критерієм головного розпорядника бюджетних коштів, а також в особі Інституту, оскільки позивачі не є органами державної влади чи місцевого самоврядування та не є суб`єктами владних повноважень.
17. Колегія суддів погоджується із зазначеним висновком судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
18. Відповідно до абзацу 3 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на час звернення з позовом в цій справі) не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
19. Висновок судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для залишення без розгляду позову Прокурора в інтересах держави в особі НААН України та Інституту відповідає правовому висновку, сформульованому в постанові Великої Палати Верховного Суду від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, у пунктах 8.10- 8.12 якої зазначено таке:
"Беручи до уваги викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини третьої статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон), має застосовуватись з урахуванням положень абзацу першого частини третьої цієї статті, який передбачає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень, незалежно від наявності статусу юридичної особи.
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на положення частини другої статті 19 Конституції України, відповідно до якого органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У контексті цього засадничого положення відсутність у Законі інших окремо визначених заборон на здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на представництво державних компаній, не слід розуміти як таку, що розширює встановлені в абзаці першому частини третьої статті 23 Закону межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави.
Цим висновком Велика Палата Верховного Суду відступає від висновку щодо застосування частини третьої статті 23 Закону в подібних правовідносинах, викладеного в постанові Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 15.04.2020 у справі № 363/4656/16-ц, який зводиться до необхідності визначення організаційно-правової форми суб`єкта, в особі якого звертається прокурор, з метою підтвердження підстав для представництва інтересів держави в суді в особі державного підприємства".
20. Крім того, в пунктах 83- 85 постанови від 23.11.2021 у справі № 359/3337/16-ц, Велика Палата Верховного Суду зазначила таке:
"На відміну від прокурора та органів, через які діє держава, юридичні особи, які не є такими органами, діють як самостійні суб`єкти права - учасники правовідносин. Конституцією України та законом не передбачена можливість прокурора здійснювати процесуальні та інші дії, спрямовані на захист інтересів юридичних осіб. Зокрема, до повноважень прокурора не належить здійснення представництва в суді державних підприємств. При цьому інтереси юридичної особи можуть не збігатися з інтересами її учасників (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року у справі № 923/876/16 (провадження № 12-88гс19, пункт 62)). Тому інтереси державного підприємства можуть не збігатися з інтересами держави, яка має статус засновника (вищого органу) такого підприємства (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 16 лютого 2021 року у справі № 910/2861/18 (провадження № 12-140гс19, пункт 71)).
Відповідно до статті 170 ЦК України держава у цивільних відносинах діє через органи державної влади, а не через державні підприємства.
Виходячи з викладеного Велика Палата Верховного Суду підтверджує свій висновок про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі державного підприємства (пункт 8.14 постанови Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (провадження № 12-20гс21))".
21. Державний класифікатор України ДК 002:2004 "Класифікація організаційно-правових форм господарювання" (далі - КОПФГ), затверджений наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 28.05.2004 № 97, містить визначення поняття "державна організація (установа, заклад)": утворюється компетентним органом державної влади в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини державної власності, як правило, без поділу її на частки, і входить до сфери його управління.
22. В постановах Верховного Суду від 25.11.2020 у справі № 204/6292/18, від 17.06.2020 у справі № 204/7119/18 викладено правовий висновок про те, що саме наявність державно-владних повноважень відокремлює органи державної влади від інших державних установ, які також утворюються державою для здійснення завдань і функцій держави, але на відміну від органів державної влади не наділяються владними повноваженнями. Органи державної влади є складовою частиною державного апарату - системи органів та осіб, які наділяються певними правами та обов`язками щодо реалізації державної влади. Натомість державні організації (установи, заклади), на відміну від державного органу, не мають державно-владних повноважень, не виступають від імені держави та виступають частиною механізму, а не апарату держави. Державна організація - це створений державою колектив працівників чи службовців, що характеризується організаційною єдністю, а також наявністю нормативно-визначених повноважень в одній зі сфер суспільних відносин. При цьому така організація має власний кошторис.
23. Водночас у пункті 90 постанови Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 25.11.2021 у справі № 917/269/21 міститься врахований судами попередніх інстанцій висновок про те, що за змістом постанови Великої Палати Верховного Суду від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 владні повноваження мають розглядатися у розрізі саме спірних відносин, тобто орган, в інтересах якого подано позов, повинен мати владні повноваження у тих суспільних відносинах, на відновлення яких спрямовано позов.
24. Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в пункті 69 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
У пункті 45 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 викладено висновок про те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. При цьому поняття "компетентний орган" у вказаній постанові вживається у значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
25. Як вже зазначалося, позов у цій справі Прокурор подав в інтересах держави в особі НААН України та Інституту з посиланням на бездіяльність позивачів стосовно захисту інтересів держави, що полягає у невжитті ними належних заходів, спрямовані на захист інтересів держави, оскільки оспорюваними додатковими угодами з порушенням чинного законодавства в сфері публічних закупівель значно зменшено обсяги предмета закупівлі (електроенергії) з одночасним безпідставним підвищенням ціни за одиницю товару, внаслідок чого, на думку Прокурора, державі заподіяно шкоду у виді спірної суми надмірно сплачених грошових коштів.