ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 червня 2023 року
м. Київ
справа № 420/14494/20
адміністративне провадження № К/9901/21287/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.05.2021 (головуючий суддя: Вербицька Н.В., судді: Джабурія О.В., Кравченко К.В.) у справі № 420/14494/20 за позовом Державної служби геології та надр України до Комунального виробничо-експлуатаційного підприємства "ПОДІЛЬСЬКВОДОКАНАЛ" про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У грудні 2020 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра України або позивач) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Комунального виробничо-експлуатаційного підприємства "ПОДІЛЬСЬКВОДОКАНАЛ" (далі - КВЕП "ПОДІЛЬСЬКВОДОКАНАЛ" або відповідач), в якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №6071 від 30.07.2015, наданого відповідачу.
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 19.02.2021 позов задовольнив.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 19.05.2021 скасував рішення суду першої інстанції і ухвалив нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувану постанову і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 15.06.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 06.06.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Держгеонадра України на підставі наказу від 25.10.2016 №369 видала КВЕП "ПОДІЛЬСЬКВОДОКАНАЛ" спеціальний дозвіл на користування надрами №6071 від 30.07.2015 зі строком дії 20 років.
Відповідно до спеціального дозволу на користування надрами, видом та метою використовування надрами є видобування питних вод для господарсько-питного водопостачання на родовищі "ділянка Котовська-2" Котовського родовища (свердловини №№545/1, 546/2, 553/3, 554/4); місцезнаходження: Одеська область, Котовський район.
У спеціальному дозволі на користування надрами зазначені особливі умови: 1. Протягом трьох років з часу отримання спеціального дозволу на користування надрами виконати геолого-економічну оцінку експлуатаційних запасів підземних вод по ділянці Котовська-2 Котовського родовища (свердловини №№545/1, 546/2, 553/3, 554/4) та подати матеріали на експертизу в ДКЗ України; 2. Водовідбір виконувати у межах, встановлених дозволом на спеціальне водокористування; 3. Виконання умов Мінприроди України від 01.10.2013 №14208/06/10-13; 4. Виконання умов Держгірпромнагляду України від 10.06.2013 №5569/0/3.1-12/6/13; 5. Розробити, затвердити зони санітарної охорони та суворо дотримуватись їх режиму; 6. Забезпечити проведення режимних спостережень за кількістю видобутку та якісним складом підземних вод; 7. Своєчасна і в повному обсязі сплата обов`язкових платежів до Державного бюджету згідно з чинним законодавством; 8. Щорічна звітність перед Державною службою геології та надр України згідно з формою 7-гр.
Невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами є укладена між Держгеонадра України та КВЕП "ПОДІЛЬСЬКВОДОКАНАЛ" (далі - надрокористувач) угода №6071 про умови користування надрами з метою видобування питних підземних вод на ділянці Котовська-2 Котовського родовища (артсвердловини №№545/1, 546/2, 553/3, 54/4) від 26.04.2017 (т.1 а.с.12-21).
Відповідно до пункту 3.1 цієї Угоди, умови користування надрами, види та строки виконання надрокористувачем робіт з метою видобування корисних копалин питних підземних вод на ділянці Котовська-2 Котовського родовища (артсвердловини №№545/1, 546/2, 553/3, 54/4) протягом строку дії дозволу визначається в програмі робіт з видобування корисних копалин, яка підписується сторонами і є додатком 2 та невід`ємною частиною цієї Угоди.
У додатку 2 Угоди про умови користування надрами "Програма робіт з видобування питних підземних вод ділянки Котовська-2 Котовського родовища (артсвердловини №№545/1, 546/2, 553/3, 554/4)", сторони погодили наступні роботи: переоформлення спеціального дозволу на користування надрами у строк 4 квартал 2016 року; розробка та затвердження проекту зон санітарної охорони у строк 2-4 квартали 2015 року; складання проекту розробки (технологічна схема) родовища у строк 2-4 квартал 2015 року; підготовка матеріалів на отримання земельної ділянки, для потреб, пов`язаних з користуванням надрами в установленому порядку у строк 2-4 квартал 2015 року; видобування.
28.10.2016 Держгеонадра України проведено перевірку дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (води, грязі лікувальні), за результатами якої складено акт перевірки № 106/6071. За висновками акту перевірки, яким встановлено 8 порушень, позивачем винесено припис щодо усунення виявлених порушень у строк до 30.11.2016.
Наказами Держгеонадра продовжувався строк на усунення порушень, в останнє - до 01.07.2020.
Наказом Держгеонадра України від 24.11.2017 № 519, зі змінами, внесеними наказом Держгеонадра від 24.06.2020 № 249, зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №6071 від 30.07.2015 з 01.02.2018.
24.01.2020 позивачем проведено перевірку КВЕП "ПОДІЛЬСЬКВОДОКАНАЛ" з питань дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (води, грязі лікувальні), за результатами якої складено акт перевірки №2/6071-О від 24.01.2020.
Цього ж дня, позивачем винесено припис, яким у строк до 24.02.2020 вимагалося від надрокористувача усунути виявлені в ході перевірки недоліки, а саме:
1. Відсутній План робіт на 2020 рік.
2. Не оформлені документи, що посвідчують право користування земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, а саме на свердловини №№545/1, 546/2, 553/3, 554/4.
3. Висновок з оцінки впливу на довкілля (державну екологічну експертизу) не отримано.
4. Не виконуються вимоги п.п.5.3.Угоди про умови користування надрами, а саме:
- після проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин, внести зміни до Дозволу протягом трьох місяців з моменту затвердження протоколу ДКЗ України.
Не внесено зміни до спеціального дозволу на користування надрами у разі:
- виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів.
Не внесено зміни до спеціального дозволу на користування надрами №6071 від 30.07.2015 щодо нового протоколу ДКЗ України від 16.05.2019 №4781.
5. Не дотримано вимог технологічної схеми родовища. Відсутні щоквартальні скорочені хімічні аналізи по свердловинам, відсутній журнал авторського нагляду за виконанням вимог технологічної схеми.
6. Не виконується пункт 4 особливих умов спеціального дозволу №6071 від 30.07.2015 на користування надрами.
Виконання умов Держгірпромнагляу України від 10.06.2013 №5569/0/3.1-12/6/13, а саме:
- ведення гідрогеологічних робіт відповідно до нормативних документів та виконання вимог законодавства про надра.
Відсутнє гідрогеологічне обслуговування на підприємстві.
7. Не виконується п.5 особливих умов спеціального дозволу №6071 від 30.07.2015 на користування надрами, а саме:
- проводити та фінансувати роботи у терміни та в межах, зазначених у Програмі робіт;
- дотримуватися вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм пов`язаних з користуванням надрами;
- дотримуватись вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою.
Не виконується п.2 Програми робіт, щодо:
- розробити, затвердити зони санітарної охорони та суворо дотримуватись їх режиму. Проект зони ЗСО не погоджений з ГУ Держпродспоживслужбою в Одеській області, Департаментом екології Одеської ОДА.
Межи ЗСО не встановлені місцевими органами самоврядування.
8. Не виконується пункт 6 особливих умов спеціального дозволу №6071 від 30.07.2015 на користування надрами.
Забезпечити проведення режимних спостережень за кількістю видобутку та якісним складом підземних вод, а саме:
- за якісним складом підземних вод.
Відсутні скорочені хімічні аналізи по свердловинам.
9. Гідрогеологічна документація не надана в повному обсязі.
Відсутні журнали обходу та огляду ЗСО І та ІІ поясів свердловин, відсутній журнал авторського нагляду за виконанням вимог технологічної схеми.
10. Суб`єктом господарювання не надано документи, зразки продукції, пояснення довідки, відомості, матеріали з питань, що виникли під час державного нагляду (контролю), а саме: відсутня відповідь на запит від 21.01.2020 №15-14/01 щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення.
26.08.2020 Азово-Чорноморським міжрегіональним відділом департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України, у зв`язку із неусуненням відповідачем виявлених порушень, направлено до Держгеонадра України подання щодо анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 6071 від 30.07.2015.
23.10.2020 позивач звернувся до надрокористувача із листом №15796/01/07-20, у якому просив висловити позицію щодо припинення права користування надрами, проте відповіді на зазначену пропозицію не отримав.
Зважаючи на відсутність з боку надрокористувача реагування на зазначену пропозицію, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог Держгеонадра України стверджує, під час планової перевірки встановлено невиконання відповідачем вимог припису, що свідчить про наявність порушень умов користування надрами. Отже, існують законні підстави для анулювання КВЕП "ПОДІЛЬСЬКВОДОКАНАЛ" спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку із порушенням відповідачем умов та порядку користування надрами та невиконанням обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра, спеціальним дозволом на користування надрами та Угодою до нього.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що ним докладено усіх зусиль щодо усунення усіх виявлених порушень, про що повідомлялося Держгеонадра, проте виконання деяких з них затримується виключно через обставини, які не залежать від можливостей відповідача.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що незважаючи на неодноразове продовження відповідачу строку для усунення порушень, надрокористувачем так і не були усунені в повній мірі усі порушення. Зокрема, неусуненим залишилося:
- не виконувались вимоги підпункту 5.3 Угоди про умови користування надрами (після проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин, внести зміни до Дозволу протягом трьох місяців з моменту затвердження протоколу ДКЗ України. Не внесено зміни до спеціального дозволу на користування надрами у разі виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів. Не внесено зміни до спеціального дозволу на користування надрами №6071 від 30.07.2015 щодо нового протоколу ДКЗ України від 16.05.2019 №4781);
- не виконувались вимоги пункту 4 Угоди про умови користування надрами (щодо виконання умов Держгірпромнагляу України від 10.06.2013 №5569/0/3.1-12/6/13, а саме ведення гідрогеологічних робіт відповідно до нормативних документів та виконання вимог законодавства про надра. Відсутнє гідрогеологічне обслуговування на підприємстві);
- не виконувались вимоги пункту 5 особливих умов спеціального дозволу (проводити та фінансувати роботи у терміни та в межах, зазначених у Програмі робіт; дотримуватися вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм пов`язаних з користуванням надрами; дотримуватись вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою. Не виконується пункт 2 Програми робіт, щодо розробити, затвердити зони санітарної охорони та суворо дотримуватись їх режиму);
- не виконувались пункту 6 особливих умов спеціального дозволу (забезпечити проведення режимних спостережень за кількістю видобутку та якісним складом підземних вод, а саме за якісним складом підземних вод. Відсутні скорочені хімічні аналізи по свердловинам).
Зважаючи на викладене, та беручи до уваги те, що наявність правових підстав для анулювання спеціального дозволу на користування надрами позивач пов`язує із систематичним невиконанням відповідачем Угоди №6071 про умови користування надрами від 26.04.2017 під час користування надрами згідно спеціального дозволу на користування надрами №6071 від 30.07.2015 та особливих умов спеціального дозволу, суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість заявленого позову.
Апеляційний суд дійшов протилежного висновку. З посланням на позицію Верховного Суду, висловлену у постановах від 18.10.2018 у справі №812/1735/17, від 06.11.2018 у справі №812/828/15, у справі №805/4098/17-а, від 02.10.2019 у справі №804/215/18, апеляційний суд зазначив, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу. Так, судом встановлено, що на момент апеляційного розгляду справи, відповідачем усунено 8 з 10 порушень, неусуненими залишилися пункти 2 і 4 припису, щодо яких надрокористувачем вживаються активні дії для їх усунення. Апеляційний суд констатував, що відповідач вчиняє дії, які необхідні для оформлення права постійного користування на землю, але з об`єктивних причин не має можливості завершити цей процес своєчасно, про що неодноразово повідомляв Держгеонадра. Зазначені обставини є поважними причинами невиконання вимог припису, про що також наголошувалося Верховним Судом у постанові у справі №400/1346/19.
Також апеляційний суд врахував, що КВЕП "ПОДІЛЬСЬКВОДОКАНАЛ" є єдиним комунальним підприємством, яке своєю діяльністю забезпечує постачання питної води населенню та підприємствам, установам і організаціям м. Подільськ.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням судом апеляційної інстанції обставин справи, що призвело до скасування законного рішення суду першої інстанції. Скаржник стверджує, що надрокористувачем не виконані вимоги припису від 24.01.2020 №16-14/01, а також обов`язки, визначені статтею 24 Кодексу України про надра, спеціальним дозволом на користування надрами та Угодою до нього. Відтак, наявні підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами №6071 від 30.07.2015 згідно із пунктом 5 статті 26 Кодексу України про надра та пункту 23 Порядку № 615.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції, просить залишити оскаржуване судове рішення без змін, а скаргу без задоволення. Зазначає, що ним по можливості виконувалися вимог припису, про що повідомлялося Держгеонадра. Деякі з порушень виконані не в повному обсязі, що зумовлено незалежними від надрокористувача обставинами. Також просить врахувати специфіку його господарської діяльності.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, згідно з якими, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Спірні правовідносини, що склались між сторонами, врегульовані Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян є завданням Кодексу України про надра, про що вказано у його статті 2.