ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 червня 2023 року
м. Київ
справа №380/7230/20
адміністративне провадження № К/9901/41693/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Узлісся" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021 (головуючий суддя: Ільчишин Н.В, судді: Коваль Р.Й., Гуляк В.В.) у справі № 380/7230/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Узлісся" до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, треті особи: Львівська обласна прокуратура, Львівська обласна державна адміністрація про визнання протиправним і скасування наказу,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У вересні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Узлісся" (далі - ТОВ "Узлісся" або позивач) звернулося з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Львівській області або відповідач), третя особа: Львівська обласна державна адміністрація (далі - Львівська ОДА), в якому просило визнати протиправним і скасувати наказ відповідача від 30.04.2020 №239-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності".
Львівський окружний адміністративний суд шляхом постановлення 24.02.2021 протокольної ухвали залучив до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача Прокуратуру Львівської області.
26.05.2021 Львівський окружний адміністративний суд ухвалив рішення про задоволення позову.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 06.10.2021 скасував рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26.05.2021 і ухвалив нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішенням апеляційного суду, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржуване судове рішення і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Одночасно скаржник висловив заперечення стосовно протокольної ухвали Львівського окружного адміністративного суду від 24.02.2021. Просить касаційний суд скасувати протокольну ухвалу суду першої інстанції від 24.02.2021.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Верховний Суд ухвалою від 18.11.2021 відмовив у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ТОВ "Узлісся" на протокольну ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 24.02.2021.
Ухвалою Верховного Суду від 03.12.2021 відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ТОВ "Узлісся" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 06.06.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 21.02.2020 Прокуратура Львівської області за №05/1-86вих-20 звернулася до ГУ Держгеокадастру у Львівській області щодо надання інформації про вжитті ГУ Держгеокадастру у Львівській області заходи державного контролю щодо перевірки правомірності: - розпорядження голови Львівської ОДА від 29.03.2019 №269/0/5-19, яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок площею 15,1563 га, 0,2010 га та 0,0839 га (загальна площа 15,4412 га), розташовані за межами с. Стрілки Перемишлянського району Львівської області із зміною цільового призначення на для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення; - розпорядження голови Львівської ОДА від 07.08.2019 №844/0/5-19, яким вирішено продати ТзОВ "Узлісся" земельну ділянку несільськогосподарського призначення площею 15,1563 га. (кадастровий номер: 4623387200:02:000:0294), розташовану за межами населеного пункту с. Стрілки Перемишлянського району Львівської області; - договору купівлі-продажу земельної ділянки несільськогосподарського призначення площею 15,1563 га (кадастровий номер: 4623387200:02:000:0294) від 02.09.2019 між Львівською обласною державною адміністрацією, від імені якої діяла Перемишлянська РДА та ТзОВ "Узлісся".
За результатами розгляду вищезазначеного звернення, заявнику надано відповідь у формі листа від 17.03.2020 № 10-13-0.4-244/90-20.
10.04.2020 за №05/1-151вих-20 Прокуратура Львівської області звернулася з листом до Державної служби України з питань геодезії, картографії щодо повторної перевірки дотримання вимог земельного законодавства.
30.04.2020 ГУ Держгеокадастру у Львівській області прийнятий наказ № 239-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", який виданий згідно вимог Земельного кодексу України, Законів України "Про державний контроль за охороною земель", "Про охорону земель", Положення про Головне управління Держгеокадастру у Львівській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.16 №308, з метою розгляду звернення Прокуратури Львівської області №05/1-151вих-20 від 10.04.2020 на виконання доручення Держгеокадастру України №10-16856/0/1-20 від 21.04.2020 та встановлено здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки законності розпорядження Львівською обласною державною адміністрацією земельними ділянками на території Стрілківської сільської ради Перемишлянського району Львівської області, кадастрові номери 4623387200:02:000:0294, 4623387200:02:000:0293, 4623387200:02:000:0292.
Позивач, не погоджуючись із прийнятим наказом від 30.04.2020 № 239-ДК, звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що при здійсненні державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V). Зазначає, що на офіційному сайті відсутня будь-яка інформація про запланований захід щодо перевірки позивача; перевірка проведена за відсутності уповноваженого представника суб`єкта господарювання. Щодо підстав проведення перевірки, позивач наголосив, що така була проведена на підставі звернення Прокуратури Львівської області. Водночас, стаття 6 Закону №877-V не містить такої підстави, як проведення перевірки за зверненням територіальних органів прокуратури. Крім того, за твердженнями позивача, у ГУ Держгеокадастру у Львівській області відсутні повноваження щодо перевірки законності розпоряджень облдержадміністрації.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів. Виключно Законом України від 19.06.2003 №963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон № 963-IV) визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів. Вважає помилковими доводи позивача про те, що перевірка мала відбуватися у порядку, встановленому Законом № 877-V, оскільки зазначений нормативний документ стосується безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосується перевірок дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель, де об`єктом державного контролю є земля. Наполягає, що оскаржуваний наказ прийнятий у спосіб та у межах визначених спеціальним законодавством.
Третя особи (Львівська ОДА) подала суду пояснення про те, що 23.03.2020 на адресу облдержадміністрації надійшов лист ГУ Держгеокадастру у Львівській області від 16.03.2020 № 13-13-0.4-240/90-20 про надання інформації з метою прийняття рішення про проведення заходу державного контролю. Департаментом архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації листом від 29.04.2020 № 16-1717/0/2-20 надано копії документів. Також повідомлено, що на підставі ухвали Галицького районного суду м. Львова у Львівської облдержадміністрації вилучено оригінали документів, на підставі яких Львівська ОДА через Перемишлянську районну державну адміністрацію реалізувала на користь TOB "Узлісся" земельну ділянку з кадастровим номером 4623387200:02:000:0294 відповідно до розпорядження голови Львівської ОДА від 07.08.2019 № 844/0/5-19 (копія протоколу вилучення документів додається). Актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 19.05.2020 встановлено, що продаж земельної ділянки здійснено з порушенням вимог статей 59, 60, 84 ЗК України. Зі змісту цього акту вбачається, що такий складений у відповідності до вимог Закону № 963-IV.
Стосовно законності видачі розпорядження голови Львівської ОДА від 07.08.2019 №844/0/5-19 "Про продаж земельної ділянки несільськогосподарського призначення" третя особа пояснила, що правова оцінка цьому документу буде надана Господарським судом міста Києва в межах розгляду справи № 910/9933/20 за позовом Прокурора Львівської області до Львівської обласної державної адміністрації, ТОВ "Узлісся" про визнання недійсним розпорядження та договору купівлі-продажу землі.
Третя особа (Львівська обласна прокуратура) процесуальним правом на подачу відзиву не скористалася.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ є протиправним і підлягає скасуванню, оскільки відповідачем не дотримано вимог Закону № 877-V, в тому числі щодо форми, змісту та підстав прийняття спірного наказу, а також і щодо принципів державного нагляду (контролю) про рівність прав і законних інтересів усіх суб`єктів господарювання, гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання, об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю).
Відмовляючи у задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що контроль за дотриманням вимог земельного законодавства є прямим обов`язком відповідача, однією з законодавчо встановлених форм здійснення такого контролю є проведення перевірок земельних ділянок, за результатом проведення яких посадові особи відповідача в межах законодавчо наданих повноважень мають право складати акти перевірок у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель.
Апеляційний суд зазначив, що Закон № 963-IV визначає правові основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, як об`єктом такого контролю. Натомість Законом № 877-V врегульовані підстави та порядок проведення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та винятково щодо суб`єктів господарювання.
В контексті зазначених висновків, апеляційний суд констатував, що у спірному випадку відповідач здійснив державний контроль за використанням та охороною земель стосовно об`єкта контролю - земельних ділянок площею 15,1563 га, 0,2010 га та 0,0839 га (загальна площа 15,4412 га.), розташованих за межами с. Стрілки Перемишлянського району Львівської області, а не перевірку позивача як суб`єкта господарювання.
При вирішенні цієї справи апеляційний суд врахував правову позицію Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 17.09.2019 у справі №806/1723/18, від 11.08.2020 у справі №818/1851/17 та від 27.02.2020 у справі №818/1512/17.
Також апеляційний суд зазначив, що оскаржуваний наказ ГУ Держгеокадастру у Львівській області №239-ДК від 30.04.2020 є ненормативним правовим актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом проведення перевірки, оформленої актом №239-ДК/133/АП/09/01/-20 від 19.05.2020.
Окремо апеляційний суд встановив порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що полягає у неналежному повідомленні Львівської обласної прокуратури про розгляд справи.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до скасування законного рішення суду першої інстанції. Скаржник наполягає, що спірні правовідносини врегульовані Законом №877-V. Водночас перевірка призначена з не передбачених статтею 6 Закону №877-V підстав. Так, у наказі зазначено, що такий прийнятий з метою розгляду звернення Прокуратури Львівської області № 05/01-151 вих-20 від 10.04.2020 на виконання доручення Держгеокадастру України № 10-16856/0/1-20 від 21.04.2020. Водночас за позицією скаржника, у прокуратури відсутні повноваження ініціювати збір інформації та доказів поза межами актуального кримінального провадження. Окремо скаржник звернув увагу на ту обставину, що висновки акту перевірки №239-ДК/133/АП/09/01/-20 від 19.05.2020, проведеної на підставі оскаржуваного наказу, в подальшому було покладено в основу позовної заяви Прокурора Львівської області до Львівської обласної державної адміністрації, ТОВ "Узлісся" про визнання недійсним розпорядження та договору купівлі-продажу землі (справа №910/9933/20) та у кримінальному провадженні №42020141080000012 від 05.02.2020 (справа №461/8081). Крім зазначено, скаржник також наголосив, що у ГУ Держгеокадастру у Львівській області відсутні повноваження щодо перевірки законності розпоряджень облдержадміністрації.
Також скаржник вважає, що апеляційним судом помилково застосовано до спірних правовідносин висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 17.09.2019 у справі №806/1723/18, від 11.08.2020 у справі №818/1851/17 та від 27.02.2020 у справі №818/1512/17, правовідносини у яких є неподібними до обставин цієї справи.
Натомість апеляційним судом не враховано висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 28.02.2019 у справі № 813/3201/17, від 07.09.2020 у справі №826/15258/17, відповідно до яких порядок проведення перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону № 877-V.
Окрім наведеного вище, скаржник також зазначив про те, що апеляційний суд необґрунтовано відмовив у задоволенні його клопотання про зупинення провадження у справі до розгляду судовою палатою для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду справи № 925/1133/18.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін. Зазначає, що предметом перевірки у цьому випадку є земельні ділянки, а не господарська діяльність позивача. Наполягає на законності прийнятого ним наказу.
Від Львівської обласної прокуратури також надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому третя особа повністю заперечує доводи та вимоги касаційної скарги ТОВ "Узлісся".
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Згідно із частинами першою, другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.