ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 червня 2023 року
м. Київ
справа №380/22016/21
адміністративне провадження № К/990/20855/22; К/990/24131/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.
суддів: Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін як суд касаційної інстанції
касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Львівської обласної прокуратури
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 березня 2022 року (головуючий суддя - Кравців О.Р.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року (головуючий суддя - Обрізко І.М., судді: Онишкевич Т.В., Шинкар Т.І.)
у справі №380/22016/21
за позовом ОСОБА_1 до Львівської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним, скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач; ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Львівської обласної прокуратури (далі - відповідач1) та Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач 2), у якому просила:
- визнати протиправним і скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора від 13 вересня 2021 року №77 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним і скасувати наказ в.о. керівника Львівської обласної прокуратури від 23 жовтня 2021 року №2335к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника Мостиського відділу Городоцької місцевої прокуратури Львівської області та органів прокуратури з 28 жовтня 2021 року;
- поновити ОСОБА_1 на рівнозначній посаді прокурора Мостиського відділу Яворівської окружної прокуратури Львівської області або на рівнозначній посаді у Яворівській окружній прокуратурі з 28 жовтня 2021 року, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України;
- стягнути з Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, без утримання податків та інших обов`язкових платежів, починаючи з 28 жовтня 2021 року по дату прийняття судом рішення про поновлення на роботі;
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивачка успішно пройшла перший етап атестації та допущена до другого етапу - анонімне тестування на загальні здібності та навички. Під час складання цього іспиту 03 листопада 2020 року виникали збої в роботі комп`ютерної техніки, у зв`язку з чим позивач двічі зверталася до членів робочої групи. 06 листопада 2020 року позивач направила Четвертій кадровій комісії заяву з повідомленням про збої в роботі комп`ютерної техніки, що мало наслідком неуспішне проходження тестування; просила призначити дату повторного тестування. 24 листопада 2020 року Четверта кадрова комісія задовольнила заяву позивачки, внесла її до графіку складання іспиту та виключила зі списку осіб, які 03 листопада 2020 року не склали іспит.
На думку позивачки, П`ятнадцята кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) не мала законних підстав, як неповноважний суб`єкт владних повноважень, брати до розгляду матеріали атестації позивача і приймати по ним конкретне рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Також позивач зазначає, що рішення кадрової комісії є необґрунтованим, немотивованим, ухвалене з порушенням права прокурора на участь у процесі прийняття рішення, принципу своєчасності та з порушенням розумних строків.
На підставі наведеного позивачка просить визнати протиправними та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року № 77 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" та наказ в.о. керівника Львівської обласної прокуратури від 23 жовтня 2021 року №2335к про звільнення останньої.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23 березня 2022 року, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року, позов задоволено частково:
- визнано протиправним і скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора від 13 вересня 2021 року №77 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 ;
- визнано протиправним і скасовано наказ Львівської обласної прокуратури від 23 жовтня 2021 року №2335к "Про звільнення ОСОБА_1 ";
- поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Мостиського відділу Городоцької місцевої прокуратури Львівської області, з 29 жовтня 2021 року;
- стягнуто з Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі: 44990 (сорок чотири тисячі дев`ятсот дев`яносто) грн 29 коп;
- у задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що П`ятнадцята кадрова комісія при прийнятті рішення від 13 вересня 2021 року №77 діяла не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені законодавством України, з порушенням принципів юридичної визначеності та належного урядування, унаслідок чого позбавила позивача можливості скласти згаданий іспит та прийняла оскаржуване у цій справі рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, яке, з огляду на викладені висновки суду, є протиправним.
Ураховуючи встановлене порушення П`ятнадцятою кадровою комісією процедури проходження атестації позивача та, як наслідок, порушення її права на повторне складання іспиту з подальшою можливістю переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі, суди дійшли висновку, що П`ятнадцятою кадровою комісією не було враховано усіх обставин, які виникли під час складання позивачем іспиту 03 листопада 2020 року.
Також, судами попередніх інстанцій скасовано наказ в.о. керівника Львівської обласної прокуратури від 23 жовтня 2021року №2335к, оскільки він пов`язаний виключно з висновками П`ятнадцятої кадрової комісії про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1, та поновлено позивачку на посаді, яку вона займала до звільнення.
Суди стягнули на користь позивачки середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 44990,29 грн (420,47 грн (середньоденний заробіток) Х 107 (робочих днів вимушеного прогулу), керуючись Постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100, якою затверджено Порядок обчислення середньої заробітної плати.
3. Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Офіс Генерального прокурора та Львівська обласна прокуратура подали касаційні скарги, в яких просять рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржники зазначають про неправильне застосування судом норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах:
- п. 9 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 у взаємозв`язку з п. 7 розд. І, п. 2 розд. V цього Порядку;
- п. 16 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу);
- п. 17 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
Позивачем подано відзив на касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури, в якому остання просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін. Позивач уважає правильним висновки судів попередніх інстанцій щодо протиправності рішення П`ятнадцятої кадрової комісії з огляду на наявність рішення Четвертої кадрової комісії про виключення ОСОБА_1 зі списку осіб, які не склали іспит, та призначення нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
Ухвалою Верховного Суду від 22 серпня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 березня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 27 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 березня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 06 червня 2023 року призначено розгляд даної справи у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін на 07 червня 2023 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, ОСОБА_1 з 1983 року працювала в органах прокуратури України.
Зокрема, з 26 червня 2018 року працювала на посаді заступника начальника Мостиського відділу Городоцької місцевої прокуратури Львівської області.
Відповідно до положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" усі працівники органів прокуратури підлягають проходженню атестації на підставі Порядку проходження прокурорами атестації (надалі Порядок № 221), затвердженого наказом Генерального прокурора України № 221 від 03 жовтня 2019 року.
Позивачем подано заяву Генеральному прокурору України про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та намір пройти атестацію на підставі вказаного вище Порядку.
У подальшому позивач успішно пройшов І етап атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, та був допущений до наступного етапу атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
03 листопада 2020 року ОСОБА_1 склала іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, за результатами якого набрала 84 бали.
06 листопада 2020 року позивачка звернулася до Четвертої кадрової комісії з заявою у якій повідомила, що під час проходження тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки її комп`ютер не належним чином сприймав відповіді на поставлені питання, зависав на деякий час, часто та періодично не сприймав після вибору правильної відповіді її підтвердження, що вплинуло на результати іспиту. Просила надати можливість повторно пройти тестування на загальні здібності та навички .
Своїм протокольним рішенням (протокол № 11 від 24 листопада 2020 року) зазначена кадрова комісія заяву позивача задовольнила та вирішила призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички для ОСОБА_1, оскільки вказані причини могли негативно вплинути на об`єктивний результат тестування.
16 липня 2021 року Наказом №236 Генерального прокурора визнано такими, що втратили чинність накази Генерального прокурора від 10 вересня 2020 року №№422-425 про створення кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) - Першої, Другої, Третьої та Четвертої комісій.
22 липня 2021 року наказом Генерального прокурора №239 створено П`ятнадцяту кадрову комісію з метою забезпечення атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
30 серпня 2021 року (протокол №9) П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) вирішено не включати ОСОБА_1 до графіку складання іспиту на загальні здібності і навички, оскільки позивачка завершила тестування і від неї не надходило скарг, актів про дострокове завершення тестування не складалося, а сам факт звернення прокурора із заявою про технічні збої програмного забезпечення після неуспішного проходження тестування не є доказом їх наявності.
13 вересня 2021 року вказаною кадровою комісією винесено рішення № 77 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1, відповідно до якого позивачка за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрала 84 бали, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, вона не допускається до етапу проходження співбесіди та припиняє участь в атестації.
23 жовтня 2021 року в.о. керівника Львівської обласної прокуратури видано наказ №2335к про звільнення позивачки з посади заступника начальника Мостиського відділу Городоцької місцевої прокуратури Львівської області та органів прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 28 жовтня 2021 року.
Не погоджуючись з рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів від 13 вересня 2021 року №77 про неуспішне проходження позивачем атестації та наказом в.о. керівника Львівської обласної прокуратури №2335к від 23 жовтня 2021 року про звільнення з посади, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
За змістом статті 2 КЗпП України право громадянина України на працю є одним з основних трудових прав працівників.
Положеннями статті 5-1 КЗпП України передбачено гарантії забезпечення права громадян на працю, зокрема, щодо правового захисту від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо (пункт 1 частина перша статті 16 Закону №1697-VII).
Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - Закон №113-IX (набрав чинності 25 вересня 2019 року)) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону №1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Згідно з пунктом 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
Відповідно до пунктів 16-18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
Кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, крім випадків її проходження прокурорами та слідчими органів прокуратури, зазначеними в підпункті 3 пункту 7 цього розділу, забороняється.
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
У разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. При цьому переведення прокурора може бути здійснено в орган прокуратури, що є рівнозначним, вищим або нижчим щодо органу прокуратури, в якому він обіймав посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, з урахуванням вимог щодо стажу роботи в галузі права, визначених у статті 27 Закону України "Про прокуратуру". При переведенні на посаду прокурора окружної прокуратури вимоги щодо стажу, передбачені частиною першою статті 27 Закону України "Про прокуратуру", не поширюються на прокурорів військових прокуратур, які успішно пройшли атестацію.
За пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX, прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 пункту 7 цього розділу, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора за умови настання однієї з таких підстав:
1) неподання прокурором чи слідчим органів прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора чи слідчого органів прокуратури, який успішно пройшов атестацію;