ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 червня 2023 року
м. Київ
справа №640/9591/20
адміністративне провадження № К/9901/13104/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 09.12.2020 (головуючий суддя: Огурцов О.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2021 (головуючий суддя: Аліменко В.О., судді: Бєлова Л.В., Кучма А.Ю.) у справі № 640/9591/20 за позовом Приватного підприємства "ДБР-3" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У квітні 2020 року Приватне підприємство "ДБР-3" (далі - ПП "ДБР-3" або позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра або відповідач), в якому просило:
визнати протиправними дії по поверненню Держгеонадра листом від 26.03.2020 №5533/01/11-20 ПП "ДБР-3" заяви від 16.03.2020 з додатками документів щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Народицькому районі Житомирській області;
визнати за позивачем право з урахуванням принципу мовчазної згоди через 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами, здійснювати господарську діяльність з користування надрами без проведення аукціону, з метою видобування корисних копалин - ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Народицькому районі Житомирській області;
зобов`язати відповідача прийняти рішення у формі наказу про надання ПП "ДБР-3" спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин - ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Народицькому районі Житомирській області.
Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 09.12.2020, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2021, позов задовольнив.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 26.04.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалами Верховного Суду від 25.11.2021 та від 12.01.2022 відмовив у задоволенні клопотань Держгеонадра про зупинення дії оскаржуваних судових рішень.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 06.06.2023 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 16.03.2020 ПП "ДБР-3" звернулося до Держгеонадра України із заявою від 16.03.2020 № 88 (зареєстрована за вх. №5531/02/11-20), в якій просило надати відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок № 615) спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області.
За результатами розгляду зазначеної заяви, відповідач листом від 26.03.2020 №5033/01/11-20 повернув позивачу його документи у зв`язку із невідповідністю поданих документів вимогам підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124, а саме: проведено геолого - економічну оцінку та апробовано балансові запаси ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області без наявності дозволу на геологічне вивчення даної ділянки надр.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що за встановленою законодавством процедурою звернувся до відповідача із пакетом документів для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, проте за відсутності на те законодавчо визначених підстав та з порушенням форми прийняття рішення (оформлено листом, а не наказом) дозвільний орган повернув документи заявникові. Позивач зазначає, що у минулому згідно із наказом Держгеонадра від 11.05.2017 № 210 йому було видано дозвіл на користування надрами з метою видобування ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області без проведення аукціону, проте у зв`язку із несплатою з об`єктивних причин збору за надання зазначеного дозволу, відповідач наказом від 30.05.2018 № 196 скасував пункт 1 додатку 1 наказу 11.05.2017 № 210 щодо видачі ПП "ДБР-3" спеціального дозволу.
За результатами судового оскарження наказу Держгеонадра від 11.05.2017 № 210, останній залишений чинним. Оскільки підпунктом 1 пункту 8 Порядку № 615, у редакції до внесення змін постановою Уряду № 124, наявність дозвільного документа не вимагалась.
Згодом ПП "ДБР-3" без наявності дозволу на геологічне вивчення даної ділянки надр було проведено геолого - економічну оцінку та апробовано балансові запаси ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області, що оформлено протоколом Державної комісії України по запасах корисних копали Державної служби геології та надр України від 12.04.2019 №4755-ДСК.
За таких обставин, з посиланням на положення статті 58 Конституції України (закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи), позивач вважає, що внесення постановою Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 №124 змін до Порядку № 615 не може бути підставою для відмови підприємству у видачі дозволу, оскільки зазначена постанова прийнята та набрала чинності вже після того, як ним проведено геолого - економічну оцінку та апробовано балансові запаси ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області. Позивач вважає, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню положення Порядку № 615, в редакції станом на час проведення ним геолого - економічної оцінки та апробації балансових запасів ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області, що оформлено протоколом № 4755-ДСК, а саме, в редакції Постанови Кабміну України №1131 від 18.12.2018.
Також позивач зазначив про те, що оскільки відповідачем не прийнято у формі наказу у визначений Порядком №615 строк рішення щодо видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами, то він, відповідно до вимог частини шостої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", через 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами, фактично набув без отримання спеціального дозволу право на видобування корисних копалин загальнодержавного значення - ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Народицькому районі Житомирській області.
Відповідач позов не визнав. Наполягає на законності своїх дій щодо розгляду порушеного позивачем у заяві від 16.03.2020 питання відповідно до норм законодавства, чинних на момент звернення за наданням дозвільних документів та прийняття з порушеного питання рішення. Крім того, посилається також на те, що зобов`язання Держгеонадр надати спеціальний дозвіл на користування надрами є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.
Позивачем надано суду відзив на позовну заяву в якому зазначено про те, що позивач у реалізацію положень саме підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, в редакції яка діяла до 25.02.2020, тобто до набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 №124, подав відповідачу заяву з додатком всіх необхідних документів, які потребуються та є достатніми для отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області без проведення аукціону, оскільки ним було за власні кошти здійснено оцінку та апробацію балансових запасів даної ділянки надр. Також з посиланням на положення частини шостої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" позивач стверджує, що Держгеонадра немає альтернативних правомірних управлінських рішень та у неї відсутня можливість обирати спосіб правомірної поведінки.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що дія положень постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124 "Про внесення змін до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами" не може поширюватись на правовідносини, що існували або виникли до набрання нею чинності - 25.02.2020. Зважаючи на те, що проведення геолого - економічної оцінки та апробації балансових запасів ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області (протокол №4755-ДСК від 12.04.2019), з яким законодавець пов`язує виникнення права на звернення до відповідача із заявою щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами в порядку підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 було здійснено позивачем в 2019 році, то відповідно при розгляді заяви позивача від 16.03.2020 № 88, відповідач повинен був застосовувати положення підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, у редакції Постанови Кабінету Міністрів України № 1131 від 18.12.2018.
Також суди попередніх інстанцій констатували, що за результатами розгляду заяви позивача від 16.03.2020 №88, відповідачем у визначений Законом спосіб не було прийняте рішення у формі наказу.
Своєю чергою, неприйняття у визначені строки дозвільним органом відповідного рішення у формі наказу, за висновками судів обох інстанцій, стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб`єкт господарювання може застосувати принцип мовчазної згоди.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає на тому, що діяв у межах та у спосіб визначених законом повноважень. Зазначає, що у зв`язку із невиконанням позивачем імперативно визначеного обов`язку із сплати збору за надання дозволу (наказ від 30.05.2017 №210), відповідач наказом від 30.05.2018 № 196 скасував рішення про надання ПП "ДБР-3" спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області. За результатами судового оскарження цього наказу (справа №826/13789/18), наказ визнано законним. Відтак, за твердженнями Держгеонадра, процедура оформлення дозвільних документів є завершеною, а отже подальше звернення за отриманням дозволу на користування надрами має відбуватися у відповідності до вимог законодавства, чинного на момент вчинення таких дій. На момент звернення позивача із заявою від 16.03.2020, норми Порядку № 615 діяли в редакції постанови Уряду № 124, та вимагали, в т.ч., мати чинний спеціальний дозвіл на користування надрами, який позивач так і не отримав. Зважаючи на те, що подані на розгляд документи не відповідали вимогам Порядку № 615 (у заявника відсутній спеціальний дозвіл на користування надрами на момент подання заяви), відповідач керуючись абз.19 пункту 8 цього нормативного документу листом повернув подані документи. Одночасно скаржник стверджує, що ним не приймалося рішення про відмову позивачу у видачі спеціального дозволу, що має бути оформлене наказом. Також відповідач вважає, що у спірному випадку відсутні підстави для застосування принципу мовчазної згоди.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення. Фактично наведені у відзиві аргументи позивача зводяться до відсутності підстав для відкриття касаційного провадження у справі, з огляду на те, що справа розглядалася за правилами спрощеного позовного провадження, а Держгеонадра не наведено в касаційній скарзі підстав для перегляду цієї справи в касаційному порядку.
Від скаржника надійшли додаткові пояснення у справі, в яких останній просить касаційний суд врахувати при розгляді справи висновок Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладений у постанові Верховного Суду від 31.03.2021 у справі № 803/1541/16.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Згідно із статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Відповідно до статті 3 цього Кодексу гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
Згідно зі статтею 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
Згідно із пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадр є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами.
Порядком № 615 врегульовано питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначено процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами (пункт 1).
Відповідно до пункту 2 Порядку № 615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
Згідно із пунктом 8 Порядку №615 надання дозволів у випадках, передбачених підпунктами 1-14 цього пункту, здійснюється за рішенням органу з питань надання дозволу.
З аналізу норм Положення № 1174 та Порядку № 615 видно, що до повноважень Держгеонадр відноситься прийняття рішення про надання суб`єктам господарювання спеціальних дозволів на користування надрами.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 16.03.2020 ПП "ДБР-3" звернулося до Держгеонадра із заявою та відповідним пакетом документів щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615.
Листом від 26.03.2020 № 5033/01/11-20 відповідач повернув заявнику заяву з доданими до неї документами у зв`язку із невідповідністю поданих документів вимогам підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 №124, а саме: проведено геолого - економічну оцінку та апробовано балансові запаси ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області без наявності дозволу на геологічне вивчення даної ділянки надр.
Вирішуючи цей спір, суди попередніх інстанцій, посилаючись на положення статті 58 Конституції України (закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи), виходили з того, що до спірних відносин необхідно застосовувати законодавство, чинне на момент проведення позивачем геолого - економічної оцінки та апробації балансових запасів ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області (протокол №4755-ДСК), тобто Порядок № 615, у редакції Постанови Кабінету Міністрів України № 1131 від 18.12.2018.
Проте з такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів Верховного Суду не погоджується, оскільки вони ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права, а саме, статті 58 Конституції України, підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, виходячи із такого.
Згідно із пунктом 2 Порядку № 615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
Підпунктом 1 пункту 8 Порядку № 615 (підпункт 1 пункту 8 із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 25.01.2012 № 307; в редакції постанов Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 277, від 25.04.2018 № 333 та від 18.12.2018 № 1131) було передбачено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів; видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку; геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.
Отже, підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 (в редакції, чинній з 28.12.2018, тобто на момент проведення позивачем геолого - економічної оцінки та апробації балансових запасів ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області (протокол ДКЗ від 12.04.2019 №4755-ДСК) визначав три самостійні виключні підстави для надання дозволу без проведення аукціону при дотриманні чітко визначених складових умов кожної з підстав.