Постанова суду № 640/5884/19 від 31.05.2023 про визнання протиправними та нечинними окремих положень розпорядження

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 травня 2023 року

м. Київ

справа № 640/5884/19

провадження № К/990/25451/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

Секретар судового засідання - Романова А.В.

за участі представників сторін:

від позивача: Пушкар І.А.

від відповідача: Пуленець А.С.

розглянув у судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України"

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 листопада 2019 року (головуючий суддя Добрівська Н.А., судді Кузьменко А.І., Маруліна Л.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2022 року (головуючий суддя Вівдиченко Т.Р., судді Лічевецький І.О., Аліменко В.О.)

у справі №640/5884/19

за позовом Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України"

до Кабінету Міністрів України

про визнання протиправними та нечинними окремих положень розпорядження.

І. РУХ СПРАВИ

1. У квітні 2019 року Акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" (НАК "Нафтогаз України") звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, у якому просило визнати протиправними та нечинними окремі положення розпорядження Кабінету Міністрів України від 03 жовтня 2018 року №717-р "Деякі питання опалювального сезону 2018/19 року", а саме:

"укласти до 15.10.2018 договори із суб`єктами господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню та/або виробництва теплової енергії для релігійних організацій, з дотриманням вимог Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2016 №357";

"разом з операторами газотранспортних та газорозподільних систем забезпечити протягом опалювального сезону 2018/19 року безперебійне постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню в необхідних обсягах";

"укласти договори про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ з теплопостачальними та теплогенеруючими організаціями, включеними до Реєстру теплопостачальних та теплогенеруючих організацій, підприємств централізованого водопостачання та водовідведення, що беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості за спожиті енергоносії відповідно до Закону України "Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиті енергоносії".

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 листопада 2019 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 листопада 2019 скасовано, винесено нову постанову, якою визнано протиправними та нечинними окремі положення розпорядження Кабінету Міністрів України від 03 жовтня 2018 року №717-р "Деякі питання опалювального сезону 2018/19 року", а саме щодо:

"укладення до 15.10.2018 договорів із суб`єктами господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню та/або виробництва теплової енергії для релігійних організацій, з дотриманням вимог Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2016 №357";

"укладення договорів про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ з теплопостачальними та теплогенеруючими організаціями, включеними до Реєстру теплопостачальних та теплогенеруючих організацій, підприємств централізованого водопостачання та водовідведення, що беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості за спожиті енергоносії відповідно до Закону України "Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиті енергоносії".

4. Постановою Верховного Суду від 20 січня 2022 року касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задоволено частково. Скасовано постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року у справі №640/5884/19, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2022 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 листопада 2019 року залишено без змін.

6. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

7. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 03 жовтня 2018 року Кабінет Міністрів України видав розпорядження №717-р "Про деякі питання опалювального сезону 2018/19 року" (далі - Розпорядження №717-р), яким, з метою забезпечення своєчасного початку та сталого проходження опалювального сезону 2018/19 року, НАК "Нафтогаз України" надається доручення:

- укласти до 15 жовтня 2018 року договори із суб`єктами господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню та/або виробництва теплової енергії для релігійних організацій, з дотриманням вимог Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2016 р. № 357 (Офіційний вісник України, 2016 р., № 46, ст. 1666), та принципу недискримінацїї (абзац 2 пункту 1 Розпорядження №717-р);

- разом з операторами газотранспортних та газорозподільних систем забезпечити протягом опалювального сезону 2018/19 року безперебійне постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню в необхідних обсягах (абзац 2 пункту 1 Розпорядження №717-р);

- укласти договори про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ з теплопостачальними та теплогенеруючими організаціями, включеними до Реєстру теплопостачальних та теплогенеруючих організацій, підприємств централізованого водопостачання та водовідведення, що беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості за спожиті енергоносії відповідно до Закону України "Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиті енергоносії" (абз. 3 пункту 1 Розпорядження №717-р).

9. Не погоджуючись із зазначеним розпорядженням в частині, позивач звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що для забезпечення своєчасного і належного початку та проходження опалювального сезону 2018/19 року виникла нагальна потреба у розробці та прийнятті проекту розпорядження.

11. На думку судів, за умов наявності боргів перед НАК "Нафтогаз України" та відсутності номінацій на природний газ, теплопостачальні підприємства фактично позбавлені можливості купувати природний газ в іншого постачальника, а НАК "Нафтогаз України" до цього часу не підтвердив обсягів спожитого такими теплопостачальними організаціями природного газу.

За таких умов, згідно з Кодексом газорозподільних мереж підприємства, що здійснюють розподіл природного газу, мають нарахувати теплопостачальним підприємствам вартість за послуги з балансування, ціна яких дорівнює подвійному тарифу комерційної вартості природного газу.

12. Суди попередніх інстанцій вважали, що теплопостачальні підприємства, яким НАК "Нафтогаз України" до цього часу не підтвердив обсягів фактично спожитого природного газу в порядку покладених спеціальних обов`язків протягом опалювальних періодів 2016/17 та 2017/18 років, мають оплатити послугу з балансування відносно ціни, встановленої НАК "Нафтогаз України" на відповідні місяці 2016 та 2017 років та з урахуванням коефіцієнту 2.

13. Суд апеляційної інстанції відхилив посилання позивача на відсутність загальносуспільного інтересу, передбаченого положеннями частини 3 статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" від 09 квітня 2015 року № 329-VIII (далі - Закон № 329-VIII), оскільки, як зазначив представник відповідача в суді апеляційної інстанції, загальносуспільний інтерес полягає у необхідності забезпечення стабільності функціонування ринку природного газу.

14. Посилання позивача на те, що опалювальні сезони проходять щороку, тому є регулярними, передбачуваними та прогнозованими, а не виключними випадками, характерними лише для опалювального сезону 2018/2019, на думку суду апеляційної інстанції, є необґрунтованими, адже відсутні підстави вважати, що при наступних опалювальних сезонах будуть наявні обставини, які описані в Пояснювальній записці до Розпорядження №717-р.

15. Колегія суддів, проаналізувавши Договір про заснування Енергетичного Співтовариства, Закон України Про ратифікацію Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, Протокол про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, зробила висновок про відсутність чітко визначеного механізму (порядку, процедури) проведення консультацій у процесі функціонування ринку природного газу учасника Співтовариства із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства. З огляду на зазначене, обов`язковість проведення попереднього узгодження спірного Розпорядження із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства може створювати додаткові обов`язки, не передбачені міжнародними договорами.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

16. Позивач, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 11 Закону № 329-VIII у подібних правовідносинах, а саме чи прийняті розпорядження Кабінету Міністрів України з питань опалювальних сезонів на виконання зазначеної статті, тобто чи є ці розпорядження саме тими рішеннями, що покладають на суб`єктів ринку природного газу визначені статтею 11 спеціальні обов`язки. Також вказує, що відсутній висновок щодо порядку застосування Компанією положень Розпорядження одночасно або замість застосування постанови Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року № 187 "Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу" (далі - Постанова №187).

17. Скаржник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права, що полягає також у застосуванні статей 9-10 Закону України "Про теплопостачання", який не підлягає застосуванню у цій справі. У зв`язку з чим вважає, що суди не взяли до уваги, що спірні правовідносини (правовідносини у сфері постачання природного газу) цей Закон не регулює і, відповідно, повноважень покладати обов`язки на суб`єктів ринку природного газу відповідачу не надає.

18. У касаційній скарзі позивач стверджує, що судом апеляційної інстанції не були застосовані норми, які підлягали застосуванню, а саме:

- пункту 5 частини першої статті 3 Закону № 329-VIII, яким встановлено один з найважливіших принципів функціонування ринку природного газу - невтручання держави у його функціонування, крім випадків, коли це необхідно для усунення вад ринку або забезпечення інших загальносуспільних інтересів, за умови що таке втручання здійснюється у мінімально достатній спосіб. Регулювання спірних правовідносин зазначеними нормами виявляється у забороні державним органам встановлювати обов`язки для учасників ринку природного газу (що розцінюється як "втручання") в усіх випадках, які не охоплюються визначенням "забезпечення загальносуспільних інтересів";

- статей 316, 317, 318, 319, 321 ЦК, статті 41 Конституції України, статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, адже Компанія як власник природного газу, тобто "майна" у розумінні статті 1 Першого протоколу має право мирно володіти своїм майном. Зобов`язавши Компанію у безумовному порядку укласти договори та безперебійно постачати природний газ, Відповідач обмежив право Компанії, як власника майна (природного газу), розпоряджатися своїм майном на власний розсуд. Низький рівень розрахунків підприємств, що здійснюють виробництво теплової енергії, за усіма договорами постачання природного газу з Компанією не може мати наслідком обмеження прав Компанії розпоряджатися своїм майном на власний розсуд та зобов`язання Компанії у безумовному порядку укласти договори та безперебійно постачати природний газ. Більше того, згідно з Положенням про ПСО, затвердженим постановою №187, такий низький рівень розрахунків якраз і є підставою для відмови у постачанні природного газу. Компанія також зауважує, що оскільки правовий режим власності визначається виключно законами України (стаття 92 Конституції України), то інші нормативно- правові акти, які обмежують права власника і не мають ознак закону, не підлягають застосуванню;

- статей 4, 11 ЦК України, згідно з якими розпорядження КМУ не є актами цивільного законодавства, тож не можуть встановлювати обов`язки та/або надавати права Компанії. Водночас Розпорядження № 717-р передбачає покладення нових спеціальних обов`язків, а саме зобов`язує Компанію здійснювати свою діяльність на нових (інших) умовах, ніж визначені спеціальним актом - Положенням № 187;

- пункту 3 частини першої статті 3, частини третьої статті 203, частини першої статті 626, статті 627 ЦК України, якими встановлено принцип свободи договору;

- підпункту 6 пункту 1 статті 6, статей 19, 42, 43, 44, 67 ГК України, які закріплюють принцип свободи здійснення підприємницької діяльності та принцип обмеження державного регулювання підприємницької діяльності суб`єктів господарювання;

статті 113 Конституції України, яка зобов`язує Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керуватися Конституцією та законами України.

19. Порушенням процесуального законодавства позивач вважає те, що, вирішуючи спір, предметом якого є Розпорядження №717-р Кабінету Міністрів України, Суд, в силу пункту 1 частини першої статті 264 КАС України, мав визначити, чи є цей акт законним та чи відповідає актам вищої юридичної сили. Судами попередніх інстанцій також не здійснено перевірки відповідності розпорядження КМУ № 717-р критеріям, наведеним у частині другій статті 2 КАС України.

20. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, вважає, що доводи касаційної скарги не підтверджують наявність порушеного права позивача. Також зазначає, що для забезпечення своєчасного і належного початку та проходження опалювального сезону 2018/19 року виникла нагальна потреба у розробці та прийнятті проекту розпорядження, яке в цілому та в оскаржуваній його частині узгоджується із статтями 11 та 12 Закону України "Про ринок природного газу", крім того, повністю узгоджується із Постановою №187.

21. Відповідач звертає увагу Суду на те, що у подібних правовідносинах Касаційним господарським судом у складі Верховного Суду у постанові від 22 серпня 2018 року у справі №904/5621/18 зазначено, що виконання НАК "Нафтогаз України" своїх зобов`язань у правовідносинах щодо виконання спеціальних обов`язків з постачання природного газу, зокрема в частині укладення договорів на постачання та надання номінацій газу є його обов`язком, а не правом.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

23. Деталізуючи конституційні повноваження Уряду у сфері економіки та фінансів, Закон України "Про Кабінет Міністрів України" в пунктах 1, 2 частини першої статті 20 до основних повноважень Кабінету Міністрів України в даній сфері відносить, крім іншого, забезпечення проведення державної економічної політики, здійснення прогнозування та державного регулювання національної економіки; забезпечення розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку; визначення доцільності розроблення державних цільових програм з урахуванням загальнодержавних пріоритетів та забезпечує їх виконання.

24. Щодо правової природи оскаржуваного розпорядження, колегія суддів враховує, що Верховним Судом неодноразово вирішувалося питання, нормативним чи індивідуальним актом є розпорядження Кабінету Міністрів України, яким встановлено окремі обов`язки ПАТ "НАК "Нафтогаз України" та постачальників природного газу, операторів газорозподільних систем, обласним та Київській міській держадміністраціям, а також надано рекомендації місцевим держадміністраціям та виконавчим органам сільських, селищних та міських рад, органам місцевого самоврядування.

25. У постанові Верховного Суду від 30 березня 2023 року у справі №826/16107/18 зроблено висновок про те, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 2016 року № 742-р є актом індивідуальної дії, оскільки воно не встановлювало, не змінювало та не припиняло загальних правил регулювання однотипних відносин, а дія положень оскаржуваного розпорядження є обмеженою у часі та застосовується виключно в період опалювального сезону 2016-2017 років, а після виконання вказаного розпорядження воно вичерпає свою дію.

26. У межах розгляду справи № 640/10758/19 Верховний Суд (КАС) зробив висновок, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 04 жовтня 2017 року № 720-р "Деякі питання опалювального сезону 2017/18" є актом індивідуальної дії, оскільки воно не встановлювало, не змінювало та не припиняло загальних правил регулювання однотипних відносин, а дія положень оскаржуваного розпорядження є обмеженою у часі та застосовується виключно в період опалювального сезону 2017-2018 років, а після виконання вказаного розпорядження воно вичерпає свою дію.

27. Застосовуючи вказані критерії, слід зробити висновок, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 03 жовтня 2018 року №717-р "Деякі питання опалювального сезону 2018/19 року" є актом індивідуальної дії.

28. Зважаючи на викладене, доводи касаційної скарги про порушення судами попередніх інстанцій положень статті 264 КАС України не знайшли свого підтвердження.

29. Закон України "Про теплопостачання" від 02 червня 2005 року № 2633-IV (далі - Закон № 2633-IV) визначає основні правові, економічні та організаційні засади діяльності на об`єктах сфери теплопостачання та регулює відносини, пов`язані з виробництвом, транспортуванням, постачанням та використанням теплової енергії з метою забезпечення енергетичної безпеки України, підвищення енергоефективності функціонування систем теплопостачання, створення і удосконалення ринку теплової енергії та захисту прав споживачів та працівників сфери теплопостачання, згідно із статтею 9 якого завданнями державного управління у сфері теплопостачання є, зокрема, забезпечення надійності теплопостачання як одного з необхідних елементів безпеки людини, а також створення механізмів функціонування ефективного ринку теплової енергії.

30. За приписами частини 2 статті 9 Закону № 2633-IV державне управління у сфері теплопостачання здійснюють: на загальнодержавному рівні - Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади у межах своїх повноважень; на місцевому рівні - Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації.

31. Стаття 10 Закону № 2633-IV визначає повноваження Кабінету Міністрів України у сфері теплопостачання.До повноважень Кабінету Міністрів України належать:

розробка та реалізація державної політики у сфері теплопостачання;

................

Перейти до повного тексту