ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 травня 2023 року
м. Київ
cправа № 908/980/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Случ О. В. - головуючий, Волковицька Н. О., Могил С. К.,
за участю секретаря судового засідання - Росущан К. О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу керівника Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону
на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 22.03.2023 (головуючий суддя Парусніков Ю. Б., судді Верхогляд Т. А., Вечірко І. О.)
у справі № 908/980/17
за позовом виконуючого обов`язки військового прокурора Південного регіону в інтересах держави в особі 1) Міністерства оборони України і 2) Державного підприємства Міністерства оборони України "Запорізький автомобільний ремонтний завод"
до 1) Кирилівської селищної ради Якимівського район Запорізької області і 2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Грін-Тур-Аг",
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача 1 - Квартирно-експлуатаційний відділ міста Запоріжжя,
про визнання недійсним договору та повернення земельної ділянки,
(у судовому засіданні взяли участь: прокурор - Косенко Д. В., представник позивача-1 - Ярусевич Д. Ю.)
ВСТУП
1. Прокурор звернувся до суду за захистом інтересів держави в особі Міністерства оборони України (далі - позивач-1, Міноборони України, Міністерство) та Державного підприємства Міністерства оборони України "Запорізький автомобільний ремонтний завод" (далі - позивач-2, ДП МОУ "Запорізький автомобільний ремонтний завод") посилаючись на порушення інтересів держави які полягають у розпорядженні селищною радою земельною ділянкою з перевищенням повноважень за рахунок земель державної власності, які належать за цільовим призначенням до земель оборони.
2. Місцевий господарський суд, підтвердивши повноваження прокурора на здійснення представництва інтересів держави в цій справі, розглянув позов по суті. Суд апеляційної інстанції, стверджуючи про непідтвердження прокурором підстав для звернення до суду, залишив позов без розгляду.
3. Керівник Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону не погодився з висновками суду апеляційної інстанції та подав касаційну скаргу.
4. Ключовим питанням, яке постало перед Верховним Судом під час касаційного перегляду оскаржуваного судового рішення у цій справі є те, чи достатньо підтвердив прокурор підстави для представництва інтересів держави в суді.
5. Суди попередніх інстанцій по-різному відповіли на це питання. Верховний Суд погоджується з висновками апеляційного господарського суду (про непідтвердження прокурором підстав для представництва інтересів держави в суді) з огляду на викладене нижче у цій постанові.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
6. Виконуючий обов`язки військового прокурора Південного регіону України звернувся до Господарського суду Запорізької області в інтересах держави в особі Міністерства оборони України (далі - позивач-1, МОУ) та Державного підприємства Міністерства оборони України "Запорізький автомобільний ремонтний завод" (далі - позивач-2, ДП МОУ "Запорізький автомобільний ремонтний завод") з позовом до Кирилівської селищної ради Якимівського району (далі - відповідач-1, Кирилівська селищна рада) і Товариства з обмеженою відповідальністю "Грін-Тур-Аг" (далі - відповідач-2, ТОВ "Грін-Тур-Аг") про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 24.01.2007 щодо земельної ділянки площею 1,0 га, яка знаходиться в межах смт Кирилівка Якимівського району Запорізької області по вул. Коса Пересип (кадастровий номер 2320355400:01:004:0035) та повернення вказаної земельної ділянки МОУ зі складанням акта прийому-передачі.
7. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірний договір не відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки земельну ділянку незаконно передано за цим договором в оренду відповідачу-2 за рахунок земель державної власності, які належать за цільовим призначенням до земель оборони, що встановлено рішеннями Господарського суду Запорізької області у справах № 908/2808/13 та № 908/2846/13, у зв`язку з чим договір підлягає визнанню недійсним з одночасним поверненням орендованого майна. Позов мотивовано порушенням при укладенні договору статей 84, 90, 140 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
8. У свою чергу ТОВ "Грін-Тур-Аг" вважає, що земельна ділянка, відносно якої виник спір, площею 3,0000 га, яка є землями оброни, має кадастровий номер 2320355400:10:003:0473 та перебуває у користуванні позивачів відповідно до Державного акта на право користування землею державної власності Б № 012923 від 1981 року, є земельною ділянкою, що відмінна від земельної ділянки площею 1,0 га кадастровий номер 2320355400:01:004:0035, яка відповідно до договору оренди від 24.01.2007 перебуває в користуванні ТОВ "Грін-Тур-АГ".
Узагальнений зміст і обґрунтування рішень судів попередніх інстанцій
9. Справа розглядалася судами неодноразово.
10. Під час останнього нового розгляду, рішенням Господарського суду Запорізької області від 23.12.2021 позов задоволено частково. В частині позовних вимог про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 24.01.2007, реєстраційний № 89, укладеного між Кирилівською селищною радою і Товариством з обмеженою відповідальністю "Грін-Тур-Аг" щодо земельної ділянки площею 1,0 га, яка знаходиться в межах смт Кирилівка Якимівського району Запорізької області по вул. Коса Пересип, кадастровий номер 2320355400:10:004:0035, відмовлено.
11. Зобов`язано ТОВ "Грін-Тур-Аг" повернути МОУ зі складанням акта прийому-передачі земельну ділянку загальною площею 1,0 га, кадастровий номер 2320355400:10:004:0035, передану Кирилівською селищною радою за договором оренди земельної ділянки від 24.01.2007, реєстраційний № 89.
12. Приймаючи рішення по справі суд першої інстанції вказав на те, що прокурором було вжито заходи передбачені статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" шляхом направлення на адресу МОУ листа від 25.04.2017 № 05/3-1801вих17 про намір звернутися до суду за захистом порушених прав держави, а МОУ підтверджено факт отримання від прокурора вказаного листа.
13. З урахуванням встановлених обставин справи, а також обставин, установлених у судових рішеннях по справах № 908/2846/13, № 908/2808/13, місцевий господарський суд дійшов висновку, що при укладенні спірного договору оренди земельної ділянки Кирилівська селищна рада в порушення вимог частини 1 статті 317 Цивільного кодексу України, статті 20, частини 5 статті 116 ЗК України вийшла за межі власних повноважень та незаконно розпорядилася земельною ділянкою, яка є власністю держави і відноситься до земель оборони.
14. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, місцевий господарський суд вказав на пропуск позивачем позовної давності для звернення до суду за захистом порушеного права.
15. В частині задоволення позовних вимог про зобов`язання ТОВ "Грін-Тур-Аг" повернути земельну ділянку МОУ зі складанням акта прийому-передачі, місцевий господарський суд мотивував своє рішення тим, що такого роду позовні вимоги слід розглядати, як негаторний позов, можливість пред`явлення якого існує протягом усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки.
16. Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 22.03.2023 рішення Господарського суду Запорізької області від 23.12.2021 скасовано. Позов залишено без розгляду.
17. Постанова мотивована відсутністю обґрунтування прокурором визначених законом підстав для представництва і захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, недотриманням ним положень частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та недоведеністю неможливості реалізації захисту інтересів держави безпосередньо органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, оскільки: (1) з урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, для вирішення питання та перевірки обґрунтованості доводів наявності обставин, які перешкоджають самостійному здійсненню позивачами захисту прав та інтересів, слід враховувати необхідність дотримання прокурором обов`язкової процедури, передбаченої абзацом 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", відповідно до якої прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень (позивача) та дотриматися розумності строку для відповідного реагування компетентним органом; (2) дійшовши висновку, що нереагування позивачем-1 на допущені відповідачами порушення вимог чинного законодавства, зокрема незвернення до суду з відповідним позовом, є нездійсненням Міноборони України своїх владних повноважень, суд першої інстанції не врахував, що бездіяльність позивача-1 не можна вважати встановленою за умов відсутності будь-яких звернень прокурора до Міністерства до подання позову з метою надання останньому можливості відреагувати протягом розумного строку на стверджуване прокурором порушення інтересів держави; (3) до позовної заяви прокурором не додано жодного доказу на підтвердження здійснення завчасного попереднього повідомлення уповноваженого органу (до подання позовної заяви) для з`ясування того, чи вчиняє зазначений орган заходи для відновлення своїх прав у спірних правовідносинах, що унеможливило відповідне реагування компетентного органу в розумний строк.
18. Суд апеляційної інстанції відхили доводи прокурора, а також висновки місцевого господарського суду про те, що лист від 25.04.2017 № 05/3-1801вих17 направлений Міноборони України є належним доказом на підтвердження дотримання прокуратурою процедури повідомлення уповноваженого органу про пред`явлення до господарського суду позовної заяви, оскільки: (1) позов у цій справі прокурор скерував до господарського суду засобами поштової відправки 03.05.2017, у той же день, у який, згідно з поясненнями позивача-1, лист прокурора отримано Міноборони України, що свідчить про недотримання розумних строків для відповідного реагування компетентним органом; (2) вказаний лист прокурора містить посилання на договір оренди земельної ділянки з кадастровим номером 2320355400:10:004:0037, який є відмінним від договору оренди земельної ділянки з кадастровим номером 2320355400:10:004:0035 та був предметом позовних вимог в іншій справі № 908/1053/17.
19. Окрім того, суд апеляційної інстанції вказав на те, що прокурором обрано неналежний спосіб захисту в цій справі, що є самостійною підставою для відмови в позові.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
20. Спеціалізована прокуратура у сфері оборони Південного регіону подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення місцевого господарського суду.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (узагальнено)
21. На обґрунтування своєї правової позиції скаржник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, а саме статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 4, 11, 53, 74, 226, 236, 278 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), наголошуючи, що під час ухвалення оскаржуваної постанови апеляційний суд не врахував висновків щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 4, 11, 53, 74, 226, 278 ГПК України, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та постановах Верховного Суду від 18.08.2020 у справі № 914/1844/18, від 07.10.2020 у справі № 265/10650/18, від 20.01.2021 у справі № 927/468/20, від 23.02.2021 у справі № 923/496/19, від 17.03.2021 у справі № 264/7493/18, від 10.08.2021 у справі № 923/833/20, від 07.12.2021 у справі № 903/865/20.
22. Прокурор наголошує, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки: (1) тому факту, що оборонному відомству з серпня 2013 року з матеріалів судової справи № 908/2808/13, у якій предметом оскарження було рішення селищної ради, на підставі якого укладено оспорюваний у справі № 908/980/17 договір оренди землі, було достеменно відомо про перевищення наданих Кирилівській селищній раді повноважень під час розпорядження землями оборони, що призвело до порушення права держави в особі МОУ як належного землекористувача, але з цього часу Міноборони України не вчинило жодних дій з метою повернення спірної земельної ділянки; (2) прокурором у листі від 25.04.2017 № 05/3-1801вих17 допущено формальну технічну помилки в останній цифрі кадастрового номера; (3) Міністерство не оскаржувало підстави для представництва прокурором в суді інтересів держави, заперечень проти представництва прокурором інтересів держави не висловлювало, вважало позовні вимоги обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.
23. Також прокурор не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про невірно обраний спосіб захисту в частині вимоги про зобов`язання повернути земельну ділянку, передану за договором оренди та зазначає про неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 та від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц.
Позиція інших учасників справи
24. Відповідач-2 подав відзив, у якому не погоджується з доводами касаційної скарги прокуратури, просить залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін. У відзиві відповідач-2 повністю погоджується з висновками суду апеляційної інстанції та зазначає, що постанови, на які посилається прокурор у касаційній скарзі, ухвалені у правовідносинах, які не є подібними до правовідносин у справі №908/980/17.
25. 22.05.2023 до Верховного Суду від Міністерства надійшов відзив від 16.05.2023 № 490, який направлений до суду касаційної інстанції 18.05.2023 (згідно з відміткою на поштовому конверті), тобто з пропуском строку, встановленого в ухвалі Верховного Суду про відкриття касаційного провадження від 01.05.2023, та без клопотання про продовження такого строку. Ураховуючи викладене, відзив Міноборони України на касаційну скаргу прокуратури слід залишити без розгляду на підставі частини другої статті 118 ГПК України.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції
26. Відповідно до статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (1). Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (2). У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається (3). Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 310, частиною другою статті 313 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (4).
Щодо суті касаційної скарги
27. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанції, спір у цій справі виник між сторонами з приводу правомірності розпорядження Кирилівською селищною радою земельною ділянкою з кадастровим номером 2320355400:10:004:0035 площею 1 га на користь ТОВ "Грін-Тур-АГ", за рахунок земель державної власності, які належать за цільовим призначенням до земель оборони.
28. Місцевий господарський суд у своєму рішенні вказав на підтвердження прокурором підстав для представництва інтересів держави в особі Міноборони України в цій справі, зважаючи на бездіяльність позивача-1, яка полягає у незверненні до суду з відповідним позовом, що є нездійсненням Міністерством своїх владних повноважень на захист інтересів держави. При цьому суд першої інстанції вказав на дотримання прокурором процедури, передбаченої статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", шляхом направлення листа від 25.04.2017 № 05/3-1801вих17 про намір звернутися до суду за захистом порушених прав держави. Встановивши відповідні обставини, суд першої інстанції розглянув позов по суті.
29. Суд апеляційної інстанції не погодився з висновками місцевого господарського суд щодо підтвердженням прокурором підстав для представництва інтересів держави у цій справі з посиланням на те, що: (1) бездіяльність компетентного органу не можна вважати встановленою за умов відсутності будь-яких звернень прокурора до Міноборони України до подання позову з метою надання останньому можливості відреагувати протягом розумного строку на стверджуване прокурором порушення інтересів держави; (2) прокурор не надав належних доказів здійснення завчасного (попереднього), до звернення до суду, звернення до уповноваженого органу у порядку вимог частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", що могло би підтверджувати неналежне у подальшому здійснення уповноваженим органом захисту інтересів держави. Встановивши відповідні обставини, суд апеляційної інстанції залишив позов без розгляду.
30. Доводи касаційної скарги прокурора зводяться до його незгоди з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для здійснення прокурором представництва держави в цій справі та залишення відповідно без розгляду позову прокурора на підставі пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.
31. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
32. Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
33. Згідно з абзацами 1 і 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
34. Відповідно до абзаців 1 - 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
35. Таким чином, зі змісту вищезазначених законодавчих положень вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
36. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
37. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
38. "Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
39. "Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
40. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
41. Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
42. Разом з тим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі №924/1237/17).
43. У пунктах 45, 47, 67, 77, 81, 83 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 сформульовано такий правовий висновок: