РІШЕННЯ
Іменем України
31 травня 2023 року
м. Київ
справа №990/75/23
адміністративне провадження № П/990/75/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бившевої Л.І.,
суддів: Блажівської Н.Є., Ханової Р.Ф., Хохуляка В.В., Олендера І.Я.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними матеріалами адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ОСОБА_1 18.04.2023 подав засобами поштового зв`язку до Верховного Суду як суду першої інстанції позов до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, в якому просить: визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського В.О. щодо неприйняття рішення про надання до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду нею питання про відповідальність Кабінету Міністрів України у зв`язку із незабезпеченням ним всупереч закону та без поважних причин розроблення в державі комплексних планів просторового розвитку території територіальної громади та базових державних топографічних карт масштабу 1:10000 територій областей, що унеможливлює упровадження на законних підставах реформи децентралізації, земельної реформи в Україні, здійснення цивільного захисту населення у воєнних та мирний час та відбудови зруйнованих бойовими діями територій, та зобов`язати Президента України Зеленського В.О. прийняти рішення про надання до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду нею питання про відповідальність Кабінету Міністрів України у зв`язку із незабезпеченням ним всупереч закону та без поважних причин розроблення в державі комплексних планів просторового розвитку території територіальної громади та базових державних топографічних карт масштабу 1:10000 територій областей, що унеможливлює упровадження на законних підставах реформи децентралізації, земельної реформи в Україні, здійснення цивільного захисту населення у воєнних та мирний час та відбудови зруйнованих бойовими діями територій.
ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА
Позивач, обґрунтовуючи позовні вимоги, вважає, що внаслідок протиправної бездіяльності відповідача, останнім були порушені права та інтереси позивача, а саме: порушене право позивача на можливість впливу на поліпшення роботи органів державної влади, яке визначено другим реченням преамбули Закону України "Про звернення громадян"; порушив законний інтерес позивача щодо прагнення ним до користування таким нематеріальним благом як належне виконання Президентом України своїх владних повноважень, які полягають у забезпечення належної відповідальності перед ним Кабінету Міністрів України, що встановлено частиною другою статті 113 Конституції України.
Свою позицію позивач обґрунтовує такими аргументами:
Кабінет Міністрів України має вживати в межах повноважень заходи щодо забезпечення розроблення комплексних заходів планів просторового розвитку територіальної громади (далі - комплексний план територіальної громади) та необхідних для цього базових державних топографічних карт масштабу 1:140000 територій областей (далі - топографічна карта області) на виконання положень частини другої статті 19, частини першої статті 113 Конституції України, частини першої статті 1, частин першої, четвертої статті 23, частини першої статті 39 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", пункту 5-1частини першої статті 1, пункту 7 частини першої, частини третьої статті 2, частини першої статті 6, пунктів 1, 2, 6 статті 7, частини першої статті 8, абзаців 1-3 частини третьої, частин 15, 21 статті 16-1, абзацу м1 частини другої, частин шостої, чотирнадцятої статті 17, абзацу 2 частини першої, частини восьмої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзаців 10, 12 частини першої статті 1 Закону України "Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність", абзацу 2 підпункту 2 пункту 43 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України" від 01.09.2021 № 926 (далі - Порядку розроблення містобудівної документації), та керуючись положеннями частини другої статті 1, пунктів 1, 2 частини першої статті 2, пункту 1 частини першої статті 13, пункту 1 статті 20, частини першої статті 35 Закону України "Про місцеві державні адміністрації";
частиною першою статті 6, пунктами 1, 2, 6 статті 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності покладається, між іншим, і на Кабінет Міністрів України;
відповідно до частини третьої статті 2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" задля розроблення комплексних планів територіальної громади спочатку повинні бути сформованими необхідні оновлені картографічні основи територій територіальних громад в цифровій формі як набори профільних геопросторових даних у державній геодезичній системі координат УСК-2000 і єдиній системі класифікації та кодування об`єктів будівництва для формування баз даних для містобудівного кадастру;
у зв`язку з прийняттям у липні 2020 року Закону України № 711-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель" на основі комплексного платну територіальної громади має здійснюватися законний соціально-економічний розвиток будь-якої територіальної громади з додержанням принципу збалансованості державних, громадських та приватних інтересів, що встановлено пунктом 5-1 статті 1, абзацом 2 частини другої статті 16-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";
у зв`язку з недостатністю власних бюджетних коштів територіальних громад, необхідних для розроблення комплексних планів територіальної громади та топографічних карт масштабу 1:10000 територій територіальних громад, що у своїй сукупності складають топографічні карти областей, Міжнародний банк реконструкції та розвитку в обсязі потреб нашої держави надає такі кошти відповідно до укладеної ним з Державною України Угоди про позику (програма "Прискорення приватних інвестицій у сільське господарство") від 27.08.2019 № 8973-UA (далі - Угода № 8973-UA), виконання якої до сьогодні без поважних причин не забезпечується Кабінетом міністрів України;
згідно з Угодою № 8973-UA кошти Міжнародного банку реконструкції та розвитку мають спрямовуватися на розроблення планів землекористування для об`єднаних територіальних громад і ортофотографій та топографічних карт в масштабі 1:10000, чим в силу наведених вище правових норм, є комплексні плани територіальної громади та топографічні карти областей, про що було внесено відповідні зміни до Угоди № 8973-UA в частині змін назв даної документації;
разом з тим, з 2019 року і до цього часу Кабінет Міністрів України без поважних причин не забезпечив виконання Угоди № 8973-UA, наслідком чого стало невикористання, станом ще на початок збройної агресії російської федерації, 26 мільйонів доларів США коштів Міжнародного банку реконструкції та розвитку на оплату робіт із розроблення топографічної карти області для 21 області України та комплексного плану територіальної громади для 250 об`єднаних територіальних громад;
у відповідь на свій лист від 03.03.2023 № 03/03, позивач отримав лист Департаменту з питань звернень громадян Офісу Президента України від 05.04.2023 № 22/023280-26, зміст якого свідчить про те, що з боку Президента України Зеленського В.О., в порушення принципу об`єктивності та всебічності перевірки заяв, не було надано оцінки ані жодному викладеному в цьому листі позивача аргументу щодо факту наявності протиправної бездіяльності Кабінету Міністрів України, який полягає у незабезпеченні ним. Всупереч закону та без поважних причин, розроблення в державі комплексних планів територіальної громади та топографічних карт областей, що унеможливлює упровадження на законних підставах реформи децентралізації, земельної реформи в Україні, здійснення цивільного захисту населення у воєнних і мирний час та відбудови зруйнованих бойовими діями територій, а також зміст цієї відповіді свідчить про те, що з боку відповідача не було прийнято рішень відповідно до чинного законодавства і незабезпечення їх виконання, не було виявлено та усунуто причин і умов, які сприяли порушенням, що є фактом недотримання положень частини першої статті 15, абзаців 2, 5 статті 19 Закону України "Про звернення громадян";
внаслідок недослідження вказаних у листі ОСОБА_1 від 03.03.2023 № 03/03 аргументів та всупереч закону, з боку Президента України Зеленського В.О. не було прийняте рішення про надання ним до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду нею питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, з підстав незабезпечення ним всупереч закону та без поважних причин розроблення в державі комплексних планів територіальної громади та топографічних карт областей, що унеможливлює упровадження на законних підставах реформи децентралізації, земельної реформи в Україні, здійснення цивільного захисту населення у воєнних і мирний час та відбудови зруйнованих бойовими діями територій.
Відповідач заперечує проти позову, вважає, що позовні вимоги є безпідставними і не підлягають задоволенню, оскільки з огляду на заявлені позивачем позовні вимоги, у цій справі відсутній публічно-правовий спір між ОСОБА_1 та Президентом України Зеленським В.О, а також відсутнє порушене право, свобода або інтерес позивача.
Свою позицію відповідач обґрунтовує такими аргументами:
Право особи на звернення до суду за захистом "суспільного інтересу" не передбачене ані Конституцією України, ані Кодексом адміністративного судочинства України, ані джерелами міжнародного права, з огляду на що звернення позивача за захистом такого інтересу та з підстави порушення права позивача на управління державними справами є безпідставним;
Внесення пропозицій до Верховної Ради України щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України є правом, а не обов`язком Президента України Зеленського В.О. ;
Вимога щодо зобов`язання обов`язком Президента України внести пропозицію до Верховної Ради України щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України є втручанням у дискреційні повноваження Президента України, визначені Конституцією України.
ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ, ЗАЯВИ, КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 01.05.2023 відкрив провадження в адміністративній справі та встановив сторонам строки для подання заяв по суті справи.
Згідно протоколів повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31.05.2023 було здійснено заміну суддів Гончарової І.А. та Юрченко В.П., у зв`язку з їх перебуванням у відпустці.
IV. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ, ТА ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН
Листом від 03.03.2023 № 03/03 ОСОБА_1 звернувся до Президента України Зеленського В.О. зі зверненням, в якому порушив питання необхідності, на його переконання, внесення Президентом України Зеленським В.О. до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, з підстав незабезпечення ним приведення до норм закону перебігу реформи децентралізації в Україні, земельної реформи в Україні, здійснення цивільного захисту населення у воєнний і мирний час та відбудови зруйнованих бойовими діями територій.
У зверненні до Президента України ОСОБА_1 з посиланням на норми права наголосив, що з 2019 року і до цього часу Кабінет Міністрів України без поважних причин не забезпечив виконання Угоди № 8973-UA, наслідком чого стало невикористання, станом ще на початок збройної агресії російської федерації, 26 мільйонів доларів США коштів Міжнародного банку реконструкції та розвитку на оплату робіт із розроблення топографічної карти області для 21 області України та комплексного плану територіальної громади для 250 об`єднаних територіальних громад, з огляду на шо просив Президента України Зеленського В.О. прийняти рішення про надання до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду нею питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, з підстав незабезпечення ним всупереч закону та без поважних причин розроблення в державі комплексних планів територіальної громади та топографічних карт областей, що унеможливлює упровадження на законних підставах реформи децентралізації, земельної реформи в Україні, здійснення цивільного захисту населення у воєнних і мирний час та відбудови зруйнованих бойовими діями територій.
Листом від 05.04.2023 № 22/023280-26 Департамент з питань звернень громадян Офісу Президента України надав позивачу відповідь, у якій повідомив, що Законом України "Про Державний бюджет України на 2023 рік" субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на розроблення комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад не передбачено. Також у відповіді було зазначено, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.03.2023 № 221-р було затверджено план пріоритетних дій Уряду на 2023 рік (далі - план дій), який спрямований на розв`язання суспільно важливих проблем, спричинених збройною агресією російської федерації проти України, послідовного виконання пріоритетних завдань Уряду з відновлення та розвитку України, у тому числі розпочатих у 2022 році. Цей план дій передбачає крики, реалізація яких сприятиме вирішенню питань, порушених ОСОБА_1 у зверненні, зокрема: крок 146 передбачає актуалізацію будівельних норм з використанням кращого міжнародного досвіду, зокрема, параметричного методу нормування у будівництві (відповідальний - Мінінфраструктури, строк виконання - грудень); крок 160 передбачає розроблення та подання Кабінету Міністрів України законопроекту щодо внесення змін до Закону України "Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність" (відповідальний - Мінагрополітики, Держгеокадастр, строк виконання - серпень); крок 163 передбачає створення та оновлення державних топографічних карт масштабу 1:10000 (відповідальний - Держгеокадастр, строк виконання - грудень). Крім того, у листі було вказано, що листом від 10.02.2022 № 22/002443-18К ОСОБА_1 була надана відповідь на аналогічне по суті звернення.
Позивач, вважаючи, що внаслідок недослідження вказаних у листі ОСОБА_1 від 03.03.2023 № 03/03 аргументів з боку Президента України Зеленського В.О. не було прийняте рішення про надання ним до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду нею питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, звернувся до Верховного Суду з цим позовом.
V. НОРМИ ПРАВА, ЯКІ ЗАСТОСУВАВ СУД
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права та свободи від порушень і протиправних посягань.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Положеннями пункту 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України встановлені статтею 266 КАС України. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Президента України.