ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 травня 2023 року
м. Київ
справа №540/5635/21
адміністративне провадження № К/990/10260/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року (судді: Шляхтицький О.І., Домусчі С.Д., Семенюк Г.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя про відшкодування матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
У вересня 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, в якому просив:
-стягнути з Держави України в особі прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя на його користь матеріальну шкоду, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного частинами 3-5 Закону України "Про прокуратуру" у сумі 948 011 грн. та щомісячної надбавки за вислугу років передбаченої частиною 7 статті 81 Закону України "Про прокуратуру" у сумі 375928 грн., завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 15 листопада 2016 року по 26 березня 2020 року.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що з 19 грудня 1994 року він проходить службу в органах прокуратури України. З 15 листопада 2016 року працює в прокуратурі Автономної Республіки Крим, де з 15 листопада 2016 року по 29 грудня 2017 року обіймав посаду заступника начальника слідчого відділу, з 29 грудня 2017 року перебуває на посаді прокурора відділу.
Рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), що є підставою відповідно до частини 3 статті 152 Конституції України для відшкодування матеріальної шкоди, завданої фізичній особі актами і діями, що визнані неконституційними.
У зв`язку з цим, на переконання позивача, заробітна плата нараховувалася та виплачувалася у обсягах значно менших, ніж це передбачено чинним законодавством.
З метою відшкодування завданої матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати позивач звернувся до прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя із запитом. У відповідь на запит листом № 29-552 вих21 від 13 вересня 2021 року відповідачем повідомлено, що заробітна плати у період з 15 листопада 2016 року по 26 березня 2020 року позивачу нараховувалась відповідно до окладів займаних посад на підставі постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 31 травня 2012 року зі змінами, а підстав для відшкодування неотриманої частини заробітної плати на теперішній час не встановлено.
Позивач вважав, що бездіяльністю Держави України в особі прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя порушено право власності позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої частиною 3 статті 81 Закону України "Про прокуратуру", статтею 41 Конституції України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
З 19 грудня 1994 року позивач проходить службу в органах прокуратури України. З 15 листопада 2016 року позивач працює в прокуратурі Автономної Республіки Крим. З 15 листопада 2016 року по 29 грудня 2017 року переведений на посаду заступника начальника слідчого відділу прокуратурі Автономної Республіки Крим. З 29 грудня 2017 року по теперішній час працює в прокуратурі Автономної Республіки Крим, яка є регіональною прокуратурою. До обласної прокуратури Автономної Республіки Крим, у зв`язку з реформуванням органів прокуратури запровадженого Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ позивач не переведений.
07 вересня 2021 року позивач звернувся до прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя із запитом, у якому просив відшкодувати йому матеріальну шкоду, завдану актами і діями, що визнані неконституційними відповідно до частини 3 статті 152 Конституції України, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного частиною 3 статті 81 Закону України "Про прокуратуру" та щомісячної надбавки за вислугу років, передбаченої частиною 7 статті 81 Закону України "Про прокуратуру", завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві га перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 15 листопада 2016 року по 26 березня 2020 року.
Листом від 13 вересня 2021 року № 29-552 вих 21 прокуратурою Автономної Республіки Крим та міста Севастополя повідомлено, що підстав для відшкодування позивачу недоотриманої частини заробітної плати за період з 15 листопада 2016 року по 26 березня 2020 року відповідно до Рішення № 6-р/2020, на теперішній час, не встановлено.
Позивач, вважаючи протиправною невиплату заробітної плати з посадового окладу, визначеного частиною 7 статті 81 Закону України "Про прокуратуру" за період з 15 листопада 2016 року по 26 березня 2020 року звернувся до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що діями Держави України порушено право власності позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої частиною 3 статті 81 Закону України "Про прокуратуру", статті 41 Конституції України, статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людний і основоположних свобод.
Суд першої інстанції наголосив, що в Україні на момент звернення позивача до суду з відповідним позовом відсутні норми, які напряму регулювали б порядок відшкодування шкоди, завданої неконституційними актами. Тому в даному випадку норми Конституції повинні застосовуватись як норми прямої дії.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове про відмову у задоволенні позову.
Суд апеляційної інстанції, посилаючись на висновки Верховного Суду, які викладені у постанові від 09 вересня 2020 року у справі № 807/1171/16, зазначив, що Закон України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" від 28 грудня 2014 року № 80-VIII та Закон України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28 грудня 2014 року № 79-VIII прийняті пізніше Закону України 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру", а тому з 2015 року норми і положення Закону України "Про прокуратуру" щодо заробітної плати прокурора застосовувалися у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, а не статтею 81 цього Закону.
Також колегія суддів дійшла висновку, що у рішенні Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року відсутні положення, які б дозволили зробити висновок про його поширення на правовідносини, які припинилися на момент його ухвалення. Натомість у резолютивній частині рішення чітко вказано, що положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Тобто, до визнання Конституційним Судом неконституційними окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, у відповідача не виникло підстав обраховувати посадовий оклад позивача, з урахуванням приписів статті 81 Закону України "Про прокуратуру".
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просив скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційна скарга подана на підставі пунктів 2, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Скаржник вказує, що підставою для касаційного оскарження відповідно до пункту 2 частини 4 статті 328 КАС України є необхідність відступити від висновку викладеного у постановах Верховного Суду від 09 вересня 2020 року № 807/1171/16 та від 28 січня 2021 року № 560/703/20, оскільки висновки Верховного Суду, зроблені під час розгляду справи стосуються інших правовідносин, ніж у цих справах, і не можуть бути застосовані при розгляді даної адміністративної справи.
Також в обґрунтування пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у правовідносинах про стягнення майнової шкоди, завданої внаслідок визнання неконституційним Закону України.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а спірну постанову апеляційного адміністративного суду без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року.
Ухвалою Верховного Суду від 30 травня 2023 року призначено справу до розгляду.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Вирішуючи питання про обґрунтованість вимог поданої касаційної скарги Верховний Суд виходить з наступного.
Підставою для відкриття касаційного провадження є пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права, якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні (постанови Верховного Суду від 09 вересня 2020 року № 807/1171/16 та від 28 січня 2021 року № 560/703/20 з огляду на прийняття Конституційним Судом України рішення від 26 березня 2020 року № 6-р/2020).
Також підставою для відкриття касаційного провадження є пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у правовідносинах про стягнення майнової шкоди, завданої внаслідок визнання неконституційним Закону України.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.
Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 825/575/16, від 19 березня 2020 року у справі № 806/3314/17, від 09 вересня 2020 року у справі № 807/1171/16, від 27 жовтня 2020 року у справі № 826/18228/16, Суд зазначив, що Закон України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" від 28 грудня 2014 року № 80-VIII та Закон України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28 грудня 2014 року № 79-VIII прийняті пізніше Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтеня 2014 року № 1697-VII, а тому у 2015 році норми і положення Закону України "Про прокуратуру" щодо заробітної плати прокурора застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, а не статтею 81 цього Закону. Відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено Постановою № 505.
Крім того, у постановах від 14 вересня 2021 року у справі № 320/1874/19, від 18 серпня 2022 року у справі № 200/2499/21-а, від 20 жовтня 2022 року у справі № 320/13773/20 Верховний Суд звернув увагу на те, що зміни до Постанови № 505, зокрема, щодо розмірів окладів працівників органів прокуратури не вносились, законами про Державний бюджет України на відповідні періоди не було передбачено видатки на реалізацію положень статті 81 Закону України "Про прокуратуру", а тому відповідач не мав правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати поза межами видатків Державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України. Відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у розмірі, встановленому Законом України "Про прокуратуру".
У Рішенні від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 Конституційний Суд України указав на те, що незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їх виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
Подібний висновок також висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 18 листопада 2020 року у справі № 4819/49/19, згідно з яким рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію, тобто поширюється на правовідносини, що виникли або тривають після його ухвалення (за винятком тих випадків, якщо інше встановлено Конституційним Судом України безпосередньо у тексті ухваленого рішення).