ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 травня 2023 року
м. Київ
справа №640/4922/20
адміністративні провадження № К/990/7882/23, №К/990/13399/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ), Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 жовтня 2022 року (суддя: Федорчук А.Б.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року (судді: Аліменко В.О., Лічевецький І.О., Кучма А.Ю.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, в.о. Державного секретаря Міністерства юстиції України, директора Департаменту публічного права Міністерства юстиції України Кравченко Л.М., Державного секретаря Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Київській області, Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, В.о. Державного секретаря Міністерства юстиції України, директора Департаменту публічного права Міністерства юстиції України Кравченко Л.М., Державного секретаря Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Київській області, у якому просив:
визнати протиправним та скасувати наказ в.о. Державного секретаря Міністерства юстиції України, директора Департаменту публічного права Міністерства юстиції України Кравченко Л.М. №4375/к від 26 грудня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області;
зобов`язати Державного секретаря Міністерства юстиції України поновити ОСОБА_1 на посаді рівнозначній посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області у новоствореному повному правонаступнику Головного територіального управління юстиції у Київській області - Центральному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції;
стягнути з Головного територіального управління юстиції у Київській області на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за весь час вимушеного прогулу;
стягнути з Міністерства юстиції України на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 1 500 000,00 грн.;
допустити негайне виконання рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та в частині стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу в сумі за один місяць.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що його безпідставно звільнено з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області при тому, що фактично ліквідації Головного територіального управління юстиції у Київській області не відбулося, а відбулося лише перетворення на Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції України з передачею всіх функцій та завдань територіальних управлінь юстиції, та при якому всі працівники мають бути переведеними, а не звільненими, в тому числі і позивач. При цьому, позивачу не запропоновано іншої рівнозначної посади, а правонаступник - Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції України набуло права не тільки в частині майнових прав реорганізованого органу, а і у відносинах публічної служби, в тому числі, обов`язку працевлаштування працівника або переведення його на іншу роботу. Враховуючи викладене позивач уважає, що з огляду на протиправність його звільнення, він має бути поновлений на посаді та на його користь має бути виплачений середній заробіток за час вимушеного прогулу. Крім того, позивач стверджує, що протиправними діями відповідачів йому завдано моральної шкоди в розмірі 1 500 000,00 грн.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 травня 2021 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року з урахуванням ухвали Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року про виправлення описки рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 травня 2021 року скасовано та прийнято нове рішення про часткове задоволення позовних вимог.
Визнано протиправним та скасовано наказ в.о. державного секретаря Міністерства юстиції України, директора департаменту публічного права Міністерства юстиції України Кравченко Людмили Миколаївни № 4375/к від 26 грудня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області.
Поновлено ОСОБА_1 з 17 лютого 2020 року на посаді рівнозначній посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області у новоствореному правонаступнику Головного територіального управління юстиції у Київській області - Центральному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м. Київ).
Стягнуто з Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) (код ЄДРПОУ: 43315602, адреса: 01001, місто Київ, провулок Музейний, 2-Д) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП - НОМЕР_1, адреса: АДРЕСА_1 ) середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 27 грудня 2019 року по 22 вересня 2021 року в розмірі 1 397 940, 04 грн.
Стягнуто з Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) (код ЄДРПОУ: 43315602, адреса: 01001, місто Київ, провулок Музейний, 2-Д) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП - НОМЕР_1, адреса: АДРЕСА_1 ) завдану моральну шкоду в розмірі 37 836, 00 грн.
В задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.
Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді рівнозначній посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області у новоствореному правонаступнику Головного територіального управління юстиції у Київській області - Центральному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м. Київ) та стягнення з Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць допущено до негайного виконання.
Постановою Верховного Суду від 09 червня 2022 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 травня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року у цій справі, а справу направлено на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Направляючи справу на новий розгляд, Верховний Суд у постанові від 09 червня 2022 року погодився з висновком суду апеляційної інстанції про те, що Міністерство юстиції України порушило установлений законом порядок звільнення позивача.
Натомість, вирішуючи питання щодо обраного судом апеляційної інстанції способу захисту порушеного права позивача, Верховний Суд зазначив, що такий спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним.
У цьому зв`язку Суд зауважив, що згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, 12 березня 2021 року Головне територіальне управління юстиції у Київській області припинило свою діяльність, тобто здійснення повноважень та виконання функцій з реалізації державної політики у відповідних сферах. Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Київ) є правонаступником Головного територіального управління юстиції у Київській області.
За наведених підстав Верховний Суд виснував, що правильне вирішення справи та застосування ефективного способу захисту порушеного права вимагає, щоб відповідачем за цим позовом також було Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Київ), яке є правонаступником Головне територіальне управління юстиції у Київській області та яке припинило свою діяльність вже на час розгляду справи судом першої інстанції.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 червня 2022 року прийнято справу №640/4922/20 до свого провадження, а ухвалою суду від 18 липня 2022 року залучено у якості співвідповідача у цій справі Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Київ).
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 жовтня 2022 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ в.о. Державного секретаря Міністерства юстиції України, директора Департаменту публічного права Міністерства юстиції України Кравченко Л.М. №4375/к від 26.12.2019 про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області.
Поновлено ОСОБА_1 з 18 лютого 2020 року на посаді, рівнозначній посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області у правонаступнику Головного територіального управління юстиції у Київській області - Центральному міжрегіональному управління Міністерства юстиції.
Стягнуто з Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) (01001, місто Київ, провулок Музейний, 2-Д, код ЄДРПОУ 43315602) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 23 вересня 2021 року по 05 жовтня 2022 року в розмірі 853 580,90 грн.
В іншій частині адміністративного позову - відмовлено.
Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 з 18 лютого 2020 року на посаді, рівнозначній посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області у Центральному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м. Київ) та стягнення з Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць в розмірі 69 252,79 грн. допущено до негайного виконання.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, виходив з того, що норми частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" у редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин, не врегульовують порядок та процедуру припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення у разі реорганізації, ліквідації державного органу, а тому до спірних правовідносин слід застосовувати законодавство про працю.
Виходячи з наведеного, а також застосовуючи висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 26 травня 2021 року у справах № 140/90/20, № 260/261/20, від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20 та від 20 вересня 2021 року у справі №340/221/20, суд першої інстанції дійшов висновку, що власник або уповноважений ним орган в силу частини першої статті 40, частин першої, третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці зобов`язаний запропонувати працівникові всі наявні вакантні посади, які існують на цьому підприємстві, незалежно від того, в якому структурному підрозділі працівник, який вивільнюється, працював.
Установивши, що Міністерство юстиції України не запропонувало ОСОБА_1 жодної вакансії, незважаючи на те, що з моменту попередження про наступне звільнення і до фактичного його звільнення у Центральному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції, яке є правонаступником Головного територіального управління юстиції у Київській області були наявні вакантні посади, суд першої інстанції виснував порушення відповідачами установленого законом порядку звільнення позивача та, як наслідок, незаконність такого звільнення, оформленого спірним наказом.
Зважаючи на протиправність наказу про звільнення, ураховуючи положення частин першої-другої статті 235 Кодексу законів про працю України, суд першої інстанції поновив позивача на рівнозначній посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області у новоствореному правонаступнику Головного територіального управління юстиції у Київській області - Центральному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м. Київ) з 18 лютого 2020 року.
Розраховуючи розмір середнього заробітку, що підлягає стягненню на користь позивача суд першої інстанції виходив з того, що часом вимушеного прогулу у спірних правовідносинах є період з 18 лютого 2020 року по дату постановлення рішення в даній справі - 05 жовтня 2022 року, оскільки постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року в частині негайного виконання про поновлення позивача на роботі не була виконана.
Суд першої інстанції установив, що згідно з довідкою голови ліквідаційної комісії Головного територіального управління юстиції у Київській області від 24 лютого 2020 року №75-10-25 заробітна плата позивача за два останні місяці роботи, що передують події, з якою пов`язана відповідна виплата складала: жовтень 2019 року - 77 717, 56 грн., листопад 2019 року - 60 787, 82 грн.
Відповідно, розмір середньоденної заробітної плати позивача судом визначено у розмірі 3 221, 06 грн. (138 505, 38 грн./43 дні), а розмір середньомісячної заробітної плати у розмірі 69 252,79 грн. (138 505,38 грн./2 міс.).
При цьому суд першої інстанції урахував, що на виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року на користь позивача стягнуто середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 27 грудня 2019 року по 22 вересня 2021 року в розмірі 1 397 940, 04 грн.
Беручи до уваги викладене, суд першої інстанції дійшов висновку, що на користь позивача з Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) підлягає стягненню сума середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 23 вересня 2021 року по 05 жовтня 2022 року (з урахуванням уже стягнутої суми середнього заробітку по 22 вересня 2021 року) в розмірі 853 580,90 грн. (3 221, 06 грн.х265 днів).
Одночасно з цим, суд першої інстанції відмовив у задоволенні позовної вимоги позивача про стягнення на його користь моральної шкоди у розмірі 1 500 000,00 грн., пославшись на недоведеність позивачем того, що спірним наказом відповідача йому заподіяно моральну шкоду.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 жовтня 2022 року в частині стягнення суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу скасовано та прийнято в цій частині нову постанову, якою стягнуто з Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) (01001, місто Київ, провулок Музейний, 2-Д, код ЄДРПОУ 43315602) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 27 грудня 2019 року по 05 жовтня 2022 року в розмірі 2 673 972,00 грн., з врахуванням раніше виплачених сум.
Суд апеляційної інстанції погодився з незаконністю звільнення позивача та необхідністю поновлення останнього на посаді та стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу, проте інакшим чином здійснив його розрахунок.
Так, суд апеляційної інстанції виходив з того, що обрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача слід здійснювати за період з період з 27 грудня 2019 по 05 жовтня 2022 року.
При цьому суд апеляційної інстанції зазначив, що згідно з довідкою Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) від 27 січня 2023 року № 24 середньоденна заробітна плата позивача становить 3 819,96 грн.
Відповідно, розмір середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 27 грудня 2019 по 05 жовтня 2022 року, що підлягає стягненню на користь позивача судом визначено у розмірі 2 673 972,00 грн. (700 днів (кількість робочих днів вимушеного прогулу) * 3819,96 грн. (середньоденна заробітна плата)).
Разом з цим судом апеляційної інстанції також ураховано, що на виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року на користь позивача стягнуто середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 27 грудня 2019 року по 22 вересня 2021 року в розмірі 1 397 940, 04 грн.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Київ), покликаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити повністю.
Касаційну скаргу Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) подано з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Мотивуючи заявлену підставу для касаційного оскарження скаржник зазначив, що суди попередніх інстанцій при винесенні оскаржуваних судових рішень не врахували висновки Верховного Суду щодо застосування статті 235 Кодексу законів про працю України, викладені у постанові від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20.
У касаційній скарзі скаржник, з покликанням на наведену вище постанову Верховного Суду, указує, що в силу приписів статті 235 Кодексу законів про працю України судами попередніх інстанцій мало бути лише змінене формування причини звільнення.
Скаржник зазначає, що станом на час прийняття оскаржуваного наказу 26 грудня 2019 року Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року № 117-IX абзац другий частини третьої статті 87 виключено, зокрема, виключено норму про те, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю. Натомість, були внесені відповідні зміни, зокрема, до статті 22 та 87 Закону України "Про державну службу", якими врегульовано питання звільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу".
Скаржник переконує, що станом на час виникнення спірних правовідносин дія норм законодавства про працю, а саме, частини 2 статті 40, частин 2, 3 статті 49-2 Кодексу законів про працю України не поширювалася на державних службовців в силу приписів частини 5 статті 40 Кодексу законів про працю України та статей 3, 5 Закону України "Про державну службу", оскільки станом на час звільнення позивача такі правовідносини були врегульовані статтею 22 Закону України "Про державну службу".
При цьому зауважує, що частина п`ята статті 22 Закону України "Про державну службу" передбачала не обов`язок, а право суб`єкта призначення за рішенням суб`єкта призначення у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу перевести державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, без обов`язкового проведення конкурсу. Одночасно з цим скаржник звертає увагу на те, що суб`єкт призначення прийняв рішення здійснювати призначення в державному органі, якому передаються повноваження та функції Головного територіального управління юстиції у Київській області на вакантні посади державної служби категорії "Б" з обов`язковим проведенням конкурсу.
Таким чином скаржник доводить, що оскаржуваний наказ в частині припинення державної служби позивача відповідає вимогам статті 22 Закону України "Про державну службу", не порушує вимог частини 2 статті 40, частин 2, 3 статті 49-2 Кодексу законів про працю України, які не підлягають застосуванню до спірних правовідносин в силу приписів частини 5 статті 40 Кодексу законів про працю України та статей 3, 5 Закону України "Про державну службу", тому відсутні підстави для поновлення позивача на посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області.
На підставі викладеного, скаржник уважає, що суди попередніх інстанцій при формулюванні висновку про те, що відбулася не ліквідація, а реорганізація юридичної особи публічного права мали застосувати приписи статті 235 Кодексу законів про працю України лише змінити формування причини звільнення.
Скаржник також покликається на неправильне обрахування судом апеляційної інстанції середнього заробітку за час вимушеного прогулу, що підлягає стягненню на користь позивача, зазначаючи, що апеляційним судом безпідставно здійснено розрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 27 грудня 2019 року, що призвело до надмірного нарахування та стягнення з Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) середнього заробітку за час вимушеного прогулу у розмірі 129 878,64 грн.
В частині порушення судом першої інстанції норм процесуального права скаржник звертає увагу на помилковість розгляду судом першої інстанції адміністративної справи № 640/4922/20 за правилами спрощеного провадження, з огляду на те, що предметом оскарження в цій справі є рішення про звільнення з публічної служби особи, яка у значенні Закону України "Про запобігання корупції" займає відповідальне та особливо відповідальне становище, а також ураховуючи, що загальна сума спору перевищувала п`ятсот прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
У доповнення, скаржник указує на те, що суди попередніх інстанцій не вирішили питання щодо безпідставного стягнення моральної шкоди на користь позивача з Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) у сумі 37 836,00 грн. на виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року у цій справі.
У касаційній скарзі Міністерство юстиції України, покликаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити повністю.
Касаційну скаргу Міністерством юстиції України подано з підстав, передбачених пунктами 2 та 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Мотивуючи заявлені підстави для касаційного оскарження скаржник указав на необхідність відступлення від висновку у подібних правовідносинах, викладеному у постановах Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі № 24-8а14, від 27 травня 2014 року у справі № 21-108а14, від 28 жовтня 2014 року у справі № 21-484а14.
Зокрема, скаржник не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, сформованим на підставі наведених вище постанов Верховного Суду України, про те, що у даному випадку відбулася реорганізація Головного територіального управління юстиції у Київській області, а не ліквідація.
Скаржник наполягає на тому, що у даному випадку відбулася ліквідація державної установи з переданням повноважень та функцій з реалізації державної політики іншому новому територіальному органу Міністерства юстиції України.
У цьому контексті скаржник зауважує, що судами першої та апеляційної інстанції проігноровано та не досліджено рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2020 року у справі № 640/8794/20, залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року, яким надано безпосередню оцінку правовідносинам, які є об`єктом дослідження у справі № 640/4922/20 та встановлено факт ліквідації державного органу - Головного територіального управління юстиції у Київській області.
Крім того, скаржник уважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій щодо поширення норм законодавства про працю на спірні правовідносини, зазначаючи про те, що частина п`ята статті 40 Кодексу законів про працю України на момент виникнення спірних правовідносин зазнала змін у зв`язку з набранням чинності Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", а стаття 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку з набранням чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року № 117-IX.
Виходячи з цього, скаржник доводить, що процедура звільнення державних службовців на момент виникнення спірних правовідносин була врегульована виключно Законом України "Про державну службу", яким урегульовано статус державних службовців. При цьому, скаржник зауважує, що цього Закону було виключено положення про поширення законодавства про працю на випадки звільнення у разі ліквідації чи реорганізації державного органу.
При цьому скаржник указує, що процедура звільнення державних службовців у зв`язку з ліквідацією державного органу на момент звільнення позивача із займаної посади, визначена Законом України "Про державну службу", не передбачала обов`язку Міністерства юстиції України здійснювати пропозицію позивачу вакантних посад в державному органі. Зазначає, що аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 28 липня 2020 року у справі №640/11024/20 та від 13 жовтня 2021 року у справі №520/11687/2020.
Також скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції проігнорував вимоги статей 235, 240-1 Кодексу законів про працю України, та поновлюючи позивача у Центральному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м. Київ) на рівнозначній посаді фактично перебрав на себе повноваження суб`єкта призначення та знехтував результатами конкурсу, за результатами якого позивач не був визначений переможцем на зайняття вакантних посад в міжрегіональних територіальних органах Міністерства юстиції України.
У цьому сенсі скаржник звертає увагу на відсутність правового висновку Верховного Суду щодо можливості поновлення звільненого на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" працівника на посаді, якої він не обіймав до звільнення.
Позиція інших учасників справи
Від позивача - ОСОБА_1 надійшли відзиви на касаційні скарги, у яких останній просить у задоволенні касаційних скарг Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) та Міністерства юстиції України відмовити.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 24 березня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 жовтня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року у цій справі.
Ухвалою Верховного Суду від 24 березня 2023 року (суддя: Загороднюк А.Г.) з урахуванням ухвали від 25 квітня 2023 року про внесення виправлень зупинено виконання рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 жовтня 2022 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року в частині стягнення з Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 27 грудня 2019 року по 05 жовтня 2022 року, крім суми стягнення за один місяць, що підлягає негайному виконанню до закінчення перегляду в касаційному порядку.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 квітня 2023 року відмовлено у задоволенні заяви Головного управління Державної казначейської служби України у м. Києві про роз`яснення ухвали Верховного Суду від 24 березня 2023 року у справі №640/4922/20.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04 травня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) визнано поважними причини пропуску Міністерством юстиції України строку на касаційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 жовтня 2022 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 жовтня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року у цій справі.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 30 травня 2023 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
28 квітня 2016 року позивача наказом Міністерства юстиції України №2190/к від 27 квітня 2016 року призначено на посаду начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області.
В подальшому, постановою Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 року №870 "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції" прийнято рішення ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1 (п. 1 Постанови); утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 2 (п. 2 Постанови), зокрема Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції України (м. Київ).
До Переліку територіальних органів Мін`юсту, що ліквідуються (додаток №1 до постанови), включено Головне територіальне управління юстиції у Київській області.
23 жовтня 2019 року позивачу вручено попередження про наступне вивільнення на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 року №870.
26 грудня 2019 року видано наказ Міністерства юстиції України №4375/к, підписаний в.о. Державного секретаря Міністерства юстиції України Кравченко Л.М., про звільнення позивача з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області на підставі п.1-1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Київській області.
30 січня 2020 року позивача ознайомлено з наказом Міністерства юстиції України №4375/к від 26 грудня 2019 року, що підписаний в.о. Державного секретаря Міністерства юстиції України Кравченко Л.М. про його звільнення.
17 лютого 2020 року позивача звільнено з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області на підставі п.1-1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Київській області.
Незгода позивача із вказаним наказом про звільнення, зумовила його звернення до суду з даним адміністративним позовом.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 43 Конституції України передбачає, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, визначено Законом України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон України "Про державну службу", у редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 5 Закону України "Про державну службу" правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Згідно з положеннями пункту 4 частини першої статті 83 Закону України "Про державну службу" державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення відповідно до статті 87 цього Закону.
Згідно з частиною першою статті 87 Закону України "Про державну службу" підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є:
1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу;
1-1) ліквідація державного органу;
2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;
3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності;
4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
Частиною четвертою статті 87 Закону України "Про державну службу" встановлено, що у разі звільнення з державної служби на підставі пункту 1 частини першої цієї статті державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі середньої місячної заробітної плати.
Відповідно до частини п`ятої статті 87 Закону України "Про державну службу" наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб`єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
Предметом спору у справі є звільнення державного службовця з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області. Підстава звільнення - пункт 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Київській області.
Підставою для прийняття Міністерством юстиції України рішення про звільнення позивача, реалізованого оскаржуваним наказом, слугувала постанова Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 року № 870 "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції", якою постановлено ліквідувати, зокрема Головне територіальне управління юстиції у Київській області.
Суди першої та апеляційної інстанцій, приймаючи оскаржувані рішення, дійшли висновку про незаконність звільнення ОСОБА_1 у зв`язку з ліквідацією державного органу. Зокрема, суд апеляційної інстанції погодився з доводами позивача, що у даному випадку відбулася реорганізація Головного територіального управління юстиції у Київській області, а не ліквідація юридичної особи публічного права.
Наполягаючи на правомірності оскаржуваного наказу, Міністерство юстиції України, головним чином, указує на те, що на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 року № 870 "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції" відбулася ліквідація Головного територіального управління юстиції у Київській області з переданням повноважень та функцій з реалізації державної політики іншому новому територіальному органу Міністерства юстиції України.
Надаючи оцінку наведеним доводам касаційної скарги Міністерства юстиції України, колегія суддів уважає за необхідне зазначити наступне.
Ліквідація юридичної особи публічного права, на відміну від ліквідації юридичних осіб приватного права, має певні особливості, що обумовлені відмінностями в їхньому правовому статусі.
Правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції (постанова Верховного Суду у від 12 червня 2018 року у справі № 2а-23895/09/1270).
Верховний Суд у подібних за змістом правовідносинах вже вирішував питання публічного правонаступництва для цілей визначення обставин припинення юридичної особи: ліквідація чи реорганізація (приміром, у постановах від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20, від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20).
Відповідаючи на це питання, Верховний Суд виходив з того, що особливістю ліквідації державного органу як юридичної особи публічного права є те, що одночасно з його ліквідацією припиняється й реалізація державою функцій, покладених на цей орган.
Ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою.
У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їхньої передачі іншим органам виконавчої влади.
Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.
На підставі викладеного Верховний Суд у наведених справах дійшов висновку, що для вирішення питання про те, що саме мало місце - ліквідація юридичної особи публічного права чи її реорганізація, необхідно надати оцінку правовому акту, який став підставою ліквідації, зокрема на предмет того, чи припинено виконання функцій ліквідованого органу, чи покладено виконання цих функцій на інший державний орган виконавчої влади.
Підґрунтям такого підходу є правова позиція Верховного Суду України, сформована у постановах від 17 жовтня 2011 року у справі № 21-237а11, від 04 березня 2014 року у справі № 21-8а14, від 27 травня 2014 року у справі № 21-108а14, від 28 жовтня 2014 року у справа №21-484а14, від 19 січня 2016 року у справі №810/1783/13-а, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган мова йде фактично про його реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
Ця позиція підтримана Верховним Судом, зокрема, у постановах від 10 жовтня 2018 року у справі №816/979/17, від 12 грудня 2018 року у справі № 826/25887/15, від 17 липня 2019 року у справі № 820/2932/16, від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20 та інш.
Відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 року №870 "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції" (далі - Постанова №870) вирішено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1.
Згідно з пунктом 2 Постанови №870 вирішено утворити як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 2.
Відповідно до пункту 3 Постанови №870 територіальні органи Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції; здійснення заходів, пов`язаних з ліквідацією територіальних органів згідно з пунктом 1 цієї постанови та утворенням міжрегіональних територіальних органів згідно з пунктом 2 цієї постанови, покладається на Міністерство юстиції; міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступниками територіальних органів Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1, зокрема: Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Київ) - Головного територіального управління юстиції у Київській області, Головного територіального управління юстиції у м. Києві, Головного територіального управління юстиції у Черкаській області.
Згідно із приписами пункту 3 Положення про Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 23 червня 2011 року № 1707/5, основними завданнями Головного територіального управління юстиції є: реалізація державної правової політики, державної політики з питань банкрутства, у сферах державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців, державної реєстрації статутів територіальних громад сіл, селищ, міст, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації; забезпечення реалізації державної політики у сферах організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб); внесення на розгляд Мін`юсту пропозицій щодо формування та реалізації політики у зазначених сферах; забезпечення роботи нотаріату; експертне забезпечення правосуддя; протидія легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення (щодо нотаріусів, адвокатів, адвокатських бюро та об`єднань, суб`єктів господарювання, що надають юридичні послуги (крім осіб, що надають послуги в рамках трудових відносин)); здійснення в межах повноважень міжнародно-правового співробітництва.