ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 травня 2023 року
м. Київ
справа №380/20247/21
адміністративне провадження № К/990/33564/22, № К/990/484/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 380/20247/21
за позовом ОСОБА_1 до Львівської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними і скасування рішення, наказу про звільнення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційними скаргами Львівської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18 липня 2022 року, прийняте в складі головуючого судді Гулика А.Г., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Запотічного І.І., суддів Довгої О.І., Хобор Р.Б.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №256 від 13 вересня 2021 року;
- визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов`язків керівника Львівської обласної прокуратури №2345к від 23 жовтня 2021 року про звільнення позивача з посади прокурора Пустомитівського відділу Львівської місцевої прокуратури №3 Львівської області та органів прокуратури з 28 жовтня 2021 року;
- поновити позивача на посаді прокурора Пустомитівського відділу Львівської місцевої прокуратури №3 Львівської області та в органах прокуратури з 29 жовтня 2021 року або на іншій рівнозначній посаді прокурора;
- стягнути з Львівської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 29 жовтня 2021 року по дату винесення судового рішення.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що під час проведення іспиту на загальні здібності та навички відбувалися технічні збої в роботі комп`ютера, а тому негативний результат 90 балів є неправильним і необ`єктивним. Позивач звертав увагу на те, що протоколом № 13 засідання другої кадрової комісії від 17.11.2020 одноголосно вирішено призначити нову дату складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички для позивача, оскільки технічні причини могли негативно вплинути на об`єктивний результат його тестування. Проте, всупереч вказаному рішенню новий час (дата) складення іспиту призначений так і не був. Натомість, п`ятнадцята кадрова комісія прийняла рішення № 256 від 13 вересня 2021 року про неуспішне проходження позивачем атестації. Зазначав, що оскаржуване рішення про неуспішне проходження позивачем атестації прийняте без урахування рішення другої кадрової комісії про призначення нового часу (дати) складання відповідного іспиту.
3. Позивач уважав, що його звільнення із зазначенням в оскаржуваному наказі як підстави звільнення підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України № 113-ІX, проведене всупереч вимог пункту 9 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України №113-ІX (який сам по собі є тільки умовою, за настання якої проводиться звільнення на підставі пункту 9 статті 51 Закону України "Про прокуратуру") та пункту 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" України №113-ІX.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
4. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 18 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 256 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації"; визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов`язків керівника Львівської обласної прокуратури № 2345к від 23 жовтня 2021 року "Про звільнення ОСОБА_1"; поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Пустомитівського відділу Львівської місцевої прокуратури № 3 Львівської області з 29 жовтня 2021 року; стягнуто з Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 29 жовтня 2021 року по 18 липня 2022 року у розмірі 60619 (шістдесят тисяч шістсот дев`ятнадцять) грн 68 коп з проведенням необхідних відрахувань відповідно до вимог чинного законодавства. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено повністю.
5. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позивач виконав усі залежні від нього дії для нової здачі іспиту внаслідок незабезпечення уповноваженими органами належних технічних умов первинної здачі такого іспиту, натомість комісія, визнавши факт існування технічних причин, які могли негативно вплинути на об`єктивний результат тестування, протиправно не визначила нового часу (дати) складання позивачем іспиту, відповідно до Порядку № 221, чим не надала позивачу можливості завершити другий етап атестації та перейти до третього етапу - проведення співбесіди. Відтак, суди дійшли висновку про безпідставність посилання у рішенні п`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №256 на неуспішне проходження позивачем атестації, що свідчить про його протиправність та необхідність скасування.
6. З урахуванням наведених обставин суди дійшли висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення п`ятнадцятої кадрової комісії, наказу про звільнення та для поновлення позивача на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
7. Не погоджуючись із рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 18 липня 2022 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Офіс Генерального прокурора та Львівська обласна прокуратура подали касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
8. Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, скаржники посилаються на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
9. Львівська обласна прокуратура у касаційній скарзі зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування абз. 3 п. 17 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України №113-ІХ та п. 7 розділу І Порядку №221, у зв`язку із процедурним рішенням кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу).
10. Офіс Генерального прокурора зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування: пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з п.7 розділу І, п.2 розділу V цього Порядку; пункту 16 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-IX - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу); пункту 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача; пункту 7 розділу І Порядку №221 щодо можливості повторного проходження іспиту після його неуспішного складання.
ІV. Позиція інших учасників справи
11. Позивач надав до суду відзиви на касаційні скарги, в яких просить відмовити у задоволенні касаційних скарг, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
12. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 05 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року.
13. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 09 січня 2023 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року.
14. Касаційні провадження відкриті на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
15. Ухвалою Верховного Суду від 30 травня 2023 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами з 31 травня 2023 року.
16. Ухвалою Верховного Суду від 31 травня 2023 року відмовлено ОСОБА_1 у задоволенні клопотання про передачу справи № 380/20247/21 на розгляд судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
17. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, позивач з листопада 2012 року працював на різних посадах в органах прокуратури України, та з 09.11.2018 позивача призначено на посаду прокурора Пустомитівського відділу Львівської місцевої прокуратури № 3 Львівської області.
18. На виконання вимог Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" позивач подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
19. За результатами проходження 23.10.2020 першого етапу атестації - складання іспиту у формі тестування на виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та на загальні здібності і навички з використання комп`ютерної техніки - позивач набрав 82 бали при необхідних 70 балах. За результатами проходження 05.11.2020 другого етапу атестації - складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки - середній бал позивача склав 90 балів при мінімальному прохідному - 93 бали.
20. 05.11.2022 позивач надіслав до другої кадрової комісії заяву від 05.11.2020, в якій повідомив кадрову комісію про технічні збої та неналежне функціонування комп`ютерної техніки при складанні іспиту та просив комісію визнати його таким, що успішно пройшов 2 етап конкурсу, або призначити повторний іспит.
21. 22.12.2020 позивач звернувся до Офісу Генерального прокурора з проханням надати інформацію щодо розгляду другою кадровою комісією його заяви.
22. Офіс Генерального прокурора листом від 22.01.2021 №07/1/1-6260 вих.21 повідомив позивача, що відповідно до протоколу засідання другої кадрової комісії від 17.11.2020 № 13 за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 вирішено призначити іншу дату проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. Згідно з протоколом № 13 засідання другої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 17.11.2020 комісія одноголосно вирішила призначити нову дату складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички для позивача, оскільки технічні причини могли негативно вплинути на об`єктивний результат його тестування.
23. В подальшому, п`ятнадцята кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) 13.09.2021 прийняла рішення "Про неуспішне проходження прокурором атестації" № 256, в якому зазначено, що позивач за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрав 90 балів, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, встановленого наказом виконувача обов`язків Генерального прокурора від 07.10.2020 № 474 "Про встановлення прохідного бала для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), а також оприлюднення зразка тестових питань (завдань) та правил складання іспиту", а тому він не допускається до етапу проходження співбесіди та припиняє участь в атестації. У рішенні також зазначено, що позивач неуспішно пройшов атестацію.
24. Як наслідок, наказом Львівської обласної прокуратури від 23.10.2021 №2345к "Про звільнення ОСОБА_1 " позивача звільнено з посади прокурора Пустомитівського відділу Львівської місцевої прокуратури №3 Львівської області та органів прокуратури на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації (підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури) з 28.10.2021.
25. Уважаючи рішення п`ятнадцятої кадрової комісії та наказ Львівської обласної прокуратури незаконними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
26. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
29. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.