ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 травня 2023 року
м. Київ
справа №480/12350/21
адміністративне провадження № К/990/33110/22 № К/990/33379/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевська О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 480/12350/21
за позовом ОСОБА_1 до п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора, Сумської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку,
за касаційними скаргами Офісу Генерального та Сумської обласної прокуратури на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2022 року, прийняте в складі головуючого судді Кравченка Є.Д.,., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Русанової В.Б., суддів: Перцової Т.С., Жигилія С.П.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №283 від 13 вересня 2021 року про неуспішне проходження атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності на навички прокурором Сумської місцевої прокуратури ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Сумської обласної прокуратури №411к від 19 жовтня 2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Сумської місцевої прокуратури;
- поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді прокурора Сумської місцевої прокуратури або на посаді, що є рівнозначною посаді прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської обласної прокуратури, з 23 жовтня 2021 року;
- допустити ОСОБА_1 до складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- стягнути з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 23 жовтня 2021 року до моменту фактичного поновлення на публічній службі з розрахунку середньоденної заробітної плати;
- стягнути з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 витрати на правову допомогу в розмірі 10 000,00 грн.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що ним успішно складено перший етап (іспит) у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, і його було допущено до другого етапу анонімного тестування. За результатами проходження другого етапу атестації позивачем було набрано 86 балів, що є меншим прохідного балу для успішного складання іспиту. Позивач звертав увагу на те, що під час проходження тестування через невідповідність технічним вимогам персонального комп`ютера, до рекомендованих розробниками програм, що використовувались під час тестування, відбувались збої в роботі програмного забезпечення, через що його робота уповільнювалась та відбувалися так звані короткочасні "зависання", що свідчить про його неналежну роботу та ставить під сумнів отримані результати. У звязку з цим, позивач після завершення тестування подав до другої кадрової комісії відповідну заяву про можливість повторного проведення тестування, яка була розглянута та прийнято рішення про виключення ОСОБА_1 зі списку осіб, які 05.11.2020 не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та вирішено призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. Однак, 13.09.2021 без призначення та проведення повторного тестування (відповідно до рішення другої кадрової комісії від 19.11.2020), членами п`ятнадцятої кадрової комісії прийнято рішення про неуспішне проходження ОСОБА_1 іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. Позивач уважає вказане рішення протиправним та незаконним, оскільки воно прийнято з порушенням вимог організаційно-розпорядчих документів, якими регламентовано порядок проведення атестації.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року №283 про неуспішне проходження атестації прокурором Сумської місцевої прокуратури Сумської області ОСОБА_1 ; визнано протиправним та скасовано наказ керівника Сумської обласної прокуратури від 19 жовтня 2021 року № 411к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської області; поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської області з 23 жовтня 2021 року; стягнуто з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 31 240 грн 36 коп. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що п`ятнадцята кадрова комісія при прийнятті оскаржуваного рішення від 13.09.2021 № 283 діяла з перевищенням власних повноважень та не на підставі Порядків № 221 та № 233, унаслідок чого позбавила позивача можливості скласти згаданий іспит та прийняла оскаржене у цій справі рішення про неуспішне проходження позивачем атестування.
5. З урахуванням наведених обставин суди дійшли висновку про наявність підстав для визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення п`ятнадцятої кадрової комісії.
6. Оскільки рішення п`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 № 283 визнано протиправним, то й оскаржуваний наказ, який прийнятий на підставі зазначеного рішення, скасовано, а позовні вимоги в цій частині задоволено, як і похідні від них вимоги про поновлення позивача на посаді прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської області.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
7. Не погоджуючись із рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2022 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Офіс Генерального прокурора та Сумська обласна прокуратура подали касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
8. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, скаржники посилаються на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
9. Офісом Генерального прокурора та Сумською обласною прокуратурою зазначено про те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування: пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України № 113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з п.7 розділу І, п. 2 розділу V цього Порядку; пункту 16 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України № 113-IX - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу); пункту 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України № 113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача; пункту 7 розділу І Порядку №221 щодо можливості повторного проходження іспиту після його неуспішного складання.
ІV. Позиція інших учасників справи
10. Представник позивача надав до суду відзиви на касаційні скарги, в яких просить відмовити у задоволенні касаційних скарг Офісу Генерального прокурора та Сумської обласної прокуратури.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
11. Ухвалами Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 30 листопада 2022 року відкриті касаційні провадження за скаргами Офісу Генерального та Сумської обласної прокуратури на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року.
1. Касаційні провадження відкриті на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
2. Ухвалою Верховного Суду від 30 травня 2023 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами з 31 травня 2023 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
3. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 з 15.12.2015 працював на посаді прокурора Сумської місцевої прокуратури сумської області.
4. Наказом Генерального прокурора № 221 від 03.10.2019 затверджено "Порядок проходження прокурорами атестації".
5. ОСОБА_1 успішно склав перший етап (іспит) у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора і був допущений до другого етапу анонімного тестування.
6. Наказом виконувача обов`язків Генерального прокурора № 474 від 07.10.2020 встановлено прохідний бал - 93 (мінімально допустиму кількість балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
7. 05.11.2020 ОСОБА_1 проходив анонімне тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та набрав 86 балів, що є меншим прохідного балу для успішного складання іспиту.
8. 06.11.2020 ОСОБА_1 звернувся із заявою до другої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про надання можливості повторного складенні іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички у зв`язку із незадовільною роботою комп`ютеру.
9. Другою кадровою комісією 19.11.2020 прийнято рішення про виключення ОСОБА_1 зі списку осіб, які 05.11.2020 не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та відповідно до п. 7 Розділу 1 Порядку проходження прокурорами атестації визначено про необхідність призначення нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, що підтверджується протоколом № 14 засідання другої кадрової комісії.
10. Наказом Генерального прокурора № 236 від 16.07.2021 припинено діяльність першої -четвертої кадрових комісій.
11. Наказом Генерального прокурора № 239 від 22.07.2021 створено п`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
12. 13.09.2021 на підставі протоколу № 11 засідання п`ятнадцятої кадрової комісії прийнято рішення № 283 про неуспішне проходження ОСОБА_1 іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
13. Наказом Сумської обласної прокуратури № 411к від 19.10.2021 ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Сумської місцевої прокуратури на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації відповідно до пп. 2 п. 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 22 жовтня 2021 року.
14. Уважаючи рішення п`ятнадцятої кадрової комісії та наказ Сумської обласної прокуратури незаконними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
15. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
17. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
18. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.