ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 травня 2023 року
м. Київ
справа №640/2468/20
адміністративне провадження № К/990/35957/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Загороднюка А.Г.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/2468/20
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві
до Київського університету імені Бориса Грінченка
про застосування заходів реагування,
за касаційною скаргою Київського університету імені Бориса Грінченка
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2022 року
(головуючий суддя: Єгорова Н.М., судді: Федотов І.В., Чаку Є.В.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2020 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - "ГУ ДСНС у місті Києві") пред`явило позов до Київського університету імені Бориса Грінченка (далі також - "Університет"), в якому просило суд:
- застосувати заходи реагування у виді повного зупинення експлуатації приміщення гуртожитку Київського університету імені Бориса Грінченка, який знаходиться за адресою: місто Київ, Дніпровський район, вулиця Старопільська, 2, - до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки, шляхом відключення електроживлення та накладення печаток на головні розподільчі електрощити.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що під час позапланової перевірки Київського університету імені Бориса Грінченка на предмет дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки ГУ ДСНС у місті Києві виявило ряд порушень вимог галузевих нормативно-правових актів, які створюють загрозу життю і здоров`ю людей.
В ході проведеної позапланової перевірки, контролюючим органом було виявлено 24 порушення у сфері техногенної та пожежної безпеки.
Позивач наполягав, що виявлені порушення не є формальними, а стосуються виключно відсутності у відповідача необхідної системи заходів для уникнення виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі її виникнення.
З огляду на зазначене, а також на підставі пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України, позивач просив застосувати до Університету заходи реагування у виді повного зупинення експлуатації приміщення гуртожитку.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 вересня 2022 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не довів перед судом існування обставин створення загрози життю та здоров`ю людей у взаємозв`язку з виявленими порушеннями, враховуючи їх часткове усунення Університетом. Також, окружний суд врахував затвердження плану усунення виявлених порушень і пояснень щодо порушень, які усунути неможливо з незалежних від Університету причин.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2022 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 вересня 2022 року скасовано та прийнято нове рішення, яким позовні вимоги задоволено:
- застосовано заходи реагування у виді повного зупинення експлуатації приміщення гуртожитку Київського університету імені Бориса Грінченка (код ЄДРПОУ 02136554, місцезнаходження: місто Київ, вулиця Старопільська, 2) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, встановлених в акті від 27 грудня 2019 року №968, шляхом відключення електроживлення та накладення печаток на головні розподільчі електрощити.
Задовольняючи позов, апеляційний суд виходив з того, що дійсно відповідач частково усунув виявлені ГУ ДСНС у місті Києві прошення, проте порушення, які залишились на цьому об`єкті, є достатнім підтвердженням існування небезпеки, що створює загрозу життю та/або здоров`ю людей, які проживають чи працюють у ньому.
Не погоджуючись із постановою апеляційного суду, відповідач звернувся з касаційною скаргою на неї.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У грудні 2022 року Київський університет імені Бориса Грінченка подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2022 року і залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 вересня 2022 року.
Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
У касаційній скарзі Київський університет імені Бориса Грінченка зазначає про застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 21 лютого 2020 року у справі №815/6365/17, від 28 квітня 2021 року у справі №640/10129/20, від 16 лютого 2022 року у справі №640/10135/20, від 16 вересня 2020 року у справі №816/4755/15, від 24 листопада 2020 року у справі №826/10169/18, від 23 червня 2022 року у справі №560/670/21.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає, що заходи реагування мають бути співмірними виявленим порушенням. До того ж, скаржник зауважує, що суд апеляційної інстанції недостатньою мірою врахував факт часткового усунення Університетом порушень і не надав обґрунтовану оцінку кожному з тих порушень, які залишились неусунутими.
Верховний Суд ухвалою від 10 січня 2023 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні, а постанову апеляційного суду залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судом апеляційної інстанції із дотриманням норм матеріального та процесуального права.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Дорученням прем`єр-міністра України до листа Президента України від 5 грудня 2019 року №01-01/1018 доручено провести позапланові заходи державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки закладів, установ та організацій з масовим перебуванням людей - дитячих садочків, шкіл, професійно-технічних і вищих навчальних закладів, гуртожитків, установ охорони здоров`я та соціального захисту, державних об`єктів критичної і транспортної інфраструктури.
Відповідно до протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 6 грудня 2019 року №23 щодо рішення з окремих питань, з метою запобігання надзвичайним ситуаціям, які можуть призвести до людських втрат та мати негативний вплив на здоров`я людей, ДСНС разом з місцевими органами виконавчої влади та за участю заінтересованих органів забезпечити проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) суб`єктів господарювання щодо стану пожежної та техногенної безпеки на об`єктах з масовим перебуванням людей, віднесених до СС-2 та СС-3 класів наслідків (відповідальності) будівель або споруд, а також у навальних і профілактично-лікувальних закладах.
На виконання зазначених рішень, ГУ ДСНС у місті Києві було видало наказ від 13 грудня 2019 року №1075 "Про проведення позапланових перевірок", яким наказано провести позапланові перевірки додержання (виконання) суб`єктами господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, зокрема, щодо Відповідача. Забезпечення проведення позапланових заходів було доручено Дніпровському РУ ГУ ДСНС України у місті Києві.
На підставі зазначеного наказу, ГУ ДСНС у місті Києві було оформлено посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 13 грудня 2019 року №7754.
Зазначені документи пред`явлені завідуючій гуртожитку до початку перевірки.
За результатами проведеного стосовно Відповідача позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, Дніпровським РУ ГУ ДСНС України у місті Києві складено акт від 27 грудня 2019 року №968 (далі - "Акт"), яким зафіксовані виявлені під час перевірки порушення, а саме:
1. пункту 1.6. розділу 4 Правил пожежної безпеки в Україні (далі - "ППБУ") - з`єднання, відгалуження та окінцювання жил електричних проводів і кабелів в приміщеннях будівлі не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів;
2. пункту 2.3. розділу 3, пункту 1.24. розділу 4 ППБУ - двері до пожежонебезпечних приміщень (складські приміщення, підсобні для зберігання матеріальних цінностей) не виконані протипожежними, з межею вогнестійкості ЕІ-30 хвилин;
3. пункту 1.4. розділу 5 ППБУ - експлуатація та технічне обслуговування протипожежних систем приміщень не проводиться у відповідності до вимог (не надано договір на обслуговування систем АУПС);
4. пункту 9.1.8. розділу 6 ППБУ - приміщення, які розташовані у підвальному поверсі не обладнані системою димовидалення або вікнами з приямками розміром 0,9х1,2 м;
5. пункту 2.33. розділу 3 ППБУ - не проведено розрахунки (з врахуванням перепланувань, зміни функціонального призначення, тощо) по визначенню розрахункового часу евакуації людей у разі пожежі;
6. пункту 21 розділу 2 ППБУ - не надано проектну документацію на технічне переоснащення та капітальний ремонт приміщень;
7. пункту 2.4. розділу 3, пункт 22 розділу 2 ППБУ - комунікаційні отвори в протипожежних перешкодах (міжповерхове перекриття та інших комунікаційних отворах) не зашпаровані наглухо негорючим матеріалом, який забезпечує межу вогнестійкості та димогазонепроникнення;
8. пункту 2.37. розділу 3, пункту 22 розділу 2 ППБУ - допускається фіксування самозакривних дверей сходових клітин у відкритому положенні;
9. пункту 2.37. розділу 3 ППБУ - двері з приміщень, що відчиняються у загальний коридор, зменшують нормативну ширину евакуаційного проходу;
10. пункту 1.8. глави 1 розділу 4 ППБУ - в приміщеннях допускається експлуатація тимчасових дільниць електромережі;
11. пункту 1.17. розділу 4 ППБУ - допускається встановлення електровимикачів та розеток на горючій основі без підкладення під них негорючого матеріалу, що виступає за габарити приладу на 0,01 м. з кожного боку приладу;
12. пункту 2.3. розділу 3, пункту 2.22. розділу 4 ППБУ - не надано підтверджуючі документи щодо встановлення протипожежних клапанів у місцях проходження інженерних мереж (повітроводів системи витяжної вентиляції) через протипожежні перешкоди - стіни та перегородки;
13. пункту 2.23. розділу 3 ППБУ - не надано підтвердження щодо визначення показника пожежної небезпеки покриття елементів шляхів евакуації;
14. пункту 2.12. розділу 3 ППБУ - допускається влаштування робочих місць працівників в технічних приміщеннях підвального поверху та захаращення їх сторонніми матеріалами;
15. пункту 2.37. розділу 3 ППБУ - під сходовими маршами загальних сходових клітин та коридорів влаштовані приміщення;
16. пункту 2.37. розділу 3 ППБУ - не всі двері сходових клітин та коридорів забезпечені пристроями для самозачинення;
17. пункту 2.16. розділу 3 ППБУ - грати на вікнах де перебувають люди не в повному обсязі виконані розпашними або легкоз`ємними;
18. пункту 22 розділу 2, пункту 2.23. розділу 3 ППБУ - коридори довжиною більше 60 метрів не розділені перегородками 2-го типу та не обладнані спеціальною системою димовидалення;
19. пункту 22 розділу 2, пункту 2.23. розділу 3 ППБУ - в приміщеннях коридору на поверхах гуртожитку допускається закладання світлових карманів;
20. пункту 5.7. розділу 6, пункту 2.14. розділу 3 ППБУ - в підвальних приміщеннях допускається влаштування складів горючих матеріалів та зберігання ГЗР, ГР (алкідні фарби, розчинними тощо);
21. пункту 2.37. розділу 3 ППБУ - допускається захаращення шляхів евакуації матеріальними цінностями у підвальних приміщеннях;
22. статті 57 Кодексу цивільного захисту - здійснюється використання приміщень без поданої декларації відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки;
23. пунктів 3, 6, 9, 10, пункту 4.3. постанови Кабінету Міністрів України №1200 - не проведено розрахунки потреби та не забезпечено працюючий персонал засобами індивідуального захисту;
24. пунктів 4.2.3., 4.2.4. Постанови Кабінету Міністрів України №775 - не складено та не погоджено номенклатуру та обсяги накопичення матеріального резерву для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій та проведення невідкладних відновлювальних робіт.
Виявлені та зафіксовані в Акті порушення підтверджуються фотофіксацією. Акт підписала без зауважень та отримала його примірник завідувачка гуртожитку ОСОБА_1 .
Також на завідувачку гуртожитку складено протокол про адміністративне правопорушення відповідно до статті 175 КУпАП (протокол від 19 грудня 2019 року КИ № 047931/546) та накладено адміністративне стягнення (постанова від 19 грудня 2019 року КИ №042931/546) у виді штрафу, який сплачено ОСОБА_1 .
Відповідно до доводів Університету разом з Актом Дніпровським РУ ГУ ДСНС України у місті Києві також було видано припис №585 від 27 грудня 2019 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, в якому встановлено строк для усунення порушень до 28 січня 2020 року.
З метою усунення виявлених порушень Відповідачем було видано наказ від 28 грудня 2019 року №909 "Про організаційні заходи щодо усунення порушень правил пожежної безпеки в Університеті", яким затверджено план заходів по усуненню порушень правил пожежної безпеки в приміщення гуртожитку відповідно до припису №585 від 27 грудня 2019 року.
Згідно із планом заходів по усуненню порушень правил пожежної безпеки в приміщення гуртожитку відповідно до припису №585 від 27 грудня 2019 року, порушення №№ 1, 3, 7, 10, 14, 15, 17, 20, 21, 23, 24 - усунуто; щодо порушень 12, 19, 22 - виконати неможливо, оскільки з часу введення в експлуатацію та передачі споруди у 2016 році перепланування не виконувалось, споруда використовувалась за прямим призначенням, як гуртожиток; щодо інших порушень визначено термін виконання з лютого 2020 року до вересня 2020 року.
Відповідач звернувся до Дніпровського РУ ГУ ДСНС України у місті Києві з проханням направити до гуртожитку інспектора для перевірки виконання припису №585 від 27 грудня 2019 року.
На підставі зазначеного звернення, наказом ДСНС України у місті Києві від 14 лютого 2020 року №134 "Про проведення позапланової перевірки" було призначено позапланову перевірку з 19 лютого 2020 року до 20 лютого 2020 року виконання суб`єктом господарювання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 27 грудня 2019 року №585.
За результатами указаної перевірки Дніпровським РУ ГУ ДСНС України у м. Києві складено акт від 20 лютого 2020 року №216, яким зафіксовані порушення, що не усунуті Університетом, а саме:
1. пункту 2.3. розділу 3, пункту 1.24. розділу 4 ППБУ - двері до пожежонебезпечних приміщень (складські приміщення, підсобні для зберігання матеріальних цінностей) не виконані протипожежними, з межею вогнестійкості ЕІ-30 хвилин;
2. пункту 9.1.8. розділу 6 ППБУ - приміщення, які розташовані у підвальному поверсі не обладнані системою димовидалення або вікнами з приямками розміром 0,9х1,2 м;
3. пункту 2.33. розділу 3 ППБУ - не проведено розрахунки (з врахуванням перепланувань, зміни функціонального призначення, тощо) по визначенню розрахункового часу евакуації людей у разі пожежі;
4. пункту 21 розділу 2 ППБУ - не надано проектну документацію на технічне переоснащення та капітальний ремонт приміщень;
5. пункту 2.37. розділу 3 ППБУ - двері з приміщень, що відчиняються у загальний коридор, зменшують нормативну ширину евакуаційного проходу;
6. пункту 2.3. розділу 3, пункту 2.22. розділу 4 ППБУ - не надано підтверджуючі документи щодо встановлення протипожежних клапанів у місцях проходження інженерних мереж (повітроводів системи витяжної вентиляції) через протипожежні перешкоди - стіни та перегородки;
7. пункту 2.23. розділу 3 ППБУ - не надано підтвердження щодо визначення показника пожежної небезпеки покриття елементів шляхів евакуації;
8. пункту 22 розділу 2, пункту 2.23. розділу 3 ППБУ - коридори довжиною більше 60 метрів не розділені перегородками 2-го типу та не обладнані спеціальною системою димовидалення;
9. пункту 22 розділу 2, пункту 2.23. розділу 3 ППБУ - в приміщеннях коридору на поверхах гуртожитку допускається закладання світлових карманів;
10. статті 57 Кодексу цивільного захисту - здійснюється використання приміщень без поданої декларації відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки;
11. пунктів 3, 6, 9, 10, пункту 4.3. Постанови Кабінету Міністрів України № 1200 - не проведено розрахунки потреби та не забезпечено працюючий персонал засобами індивідуального захисту.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Частина четверта статті 4 цього Закону передбачає, що вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності встановлюється виключно законами.
Згідно з частиною пятою статті 4 цього Закону повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування.