Постанова
Іменем України
18 травня 2023 року
м. Київ
справа № 447/827/21
провадження № 61-9570св22
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Антоненко Н. О. (суддя-доповідач), Дундар І. О., Русинчука М. М.,
учасники справи:
позивач - керівник Стрийської окружної прокуратури Львівської області,
відповідачі: Тростянецька сільська рада Стрийського району Львівської області, ОСОБА_1,
розглянувши в попередньому судовому засіданні в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного суду від 25 вересня 2022 року в складі колегії суддів Мельничук О. Я., Ванівського О. М., Цяцяка Р. П.,
Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2021 року керівник Стрийської окружної прокуратури Львівської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі головного управління Держгеокадастру в Львівській області до Тростянецької сільської ради Стрийського району Львівської області, ОСОБА_1 про визнання недійсним рішення сільської ради, свідоцтва про право власності на землю, зобов`язання ОСОБА_1 повернути земельну ділянку та скасування державної реєстрації права власності на землю.
У подальшому прокурор подав заяву про зміну предмета позову, в якій вимоги про зобов`язання повернути земельну ділянку та скасування державної реєстрації замінив вимогою про скасування державної реєстрації права власності на земельну ділянку з одночасними припиненням такого права.
Крім того, в заяві про зміну предмета позову прокурор також просив замінити позивача, а саме головне управління Держгеокадастру у Львівській області на Стрийську окружну прокуратуру Львівської області, в зв`язку з тим, що з 27 травня 2021 року головне управління Держгеокадастру у Львівській області не є розпорядником спірної земельної ділянки, а всі правомочності з земельної ділянкою може здійснювати Тростянецька сільська рада Стрийського району Львівської області.
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
Ухвалою Миколаївського районного суду Львівської області від 25 травня 2022 року в складі судді Павліва В. Р. позовну заяву залишено без розгляду.
Ухвала мотивована тим, що відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Прокурор у позовній заяві має обґрунтувати, в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначити орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Місцевий суд указав, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
у разі відсутності такого органу.
Оскільки прокурором не надано доказів, які б підтверджували факт звернення до головного управління Держгеокадастру у Львівській області з повідомленням про усунення порушення вимог земельного законодавства та, відповідно, компетенцію прокурора на звернення до суду з цим позовом, то позовна заява підлягає залишенню без розгляду. За висновком суду в матеріалах справи, зокрема, відсутній лист Золочівської місцевої прокуратури № 14.33/05-45-418 вих-21 від 10 лютого 2021 року, на який як на підставу звернення до суду посилався прокурор.
Суд констатував, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Представництво прокурором інтересів держави у суді носить допоміжний характер, оскільки основну роль у цьому процесі мають відігравати профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які мають самостійно звертатися до суду.
Короткий зміст постанови апеляційного суду
Постановою Львівського апеляційного суду від 25 вересня 2022 року апеляційну скаргу Стрийської окружної прокуратури Львівської області задоволено, ухвалу Миколаївського районного суду Львівської області від 25 травня 2022 року скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Колегія суддів указала, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Апеляційний суд установив, що ГУ Держеокадастру у Львівській області в липні 2019 року зверталося до голови Тростянецької сільської ОТГ Миколаївського району Львівської області з вимогою щодо скасування рішення Красівської сільської ради №303 від 25 лютого 2009 року про передачу земельної ділянки площею 0,15 га ОСОБА_1, проте подальших дій, направлених на звернення до суду з позовом, не вчинило.
10 лютого 2021 року Золочівська місцева прокуратура зверталася до ГУ Держгеокадастру у Львівській області з запитом щодо надання інформації про вжиті заходи щодо звернення до суду з позовом про визнання недійсним рішення Красівської сільської ради Миколаївського району Львівської області №303 від 25 лютого 2009 року, визнання недійсним свідоцтва про право власності на нерухоме майно, скасування державної реєстрації права власності ОСОБА_1 на земельну ділянку з кадастровим номером 4623084800:07:000:0014, площею 0,15 га та про зобов`язання ОСОБА_1 повернути в державну власність (у розпорядження Головного управління Держгеокадастру у Львівській області) земельну ділянку з кадастровим номером 4623084800:07:000:0014, площею 0,15 га.
Оскільки ГУ Держеокадастру у Львівській області з червня 2019 року достеменно було відомо про порушення вимог закону при наданні земельної ділянки ОСОБА_1 і упродовж тривалого часу управління не зверталось до суду з питання захисту прав держави та повернення земельної ділянки, то висновок районного суду про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави не відповідає фактичним обставинам справи.
Крім того, суд зазначив, що в силу положень частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень, проте, ГУ Держгеокадастру в Львівській області таким правом не скористалось.
Аргументи учасників справи
У жовтні 2022 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову апеляційного суду та просив її скасувати як таку, що прийнята з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, а ухвалу суду першої інстанції залишити в силі.
Касаційна скарга мотивована тим, що прокурор при зверненні до суду не довів дотримання ним передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" порядку звернення до суду в інтересах держави. Вказує, що прокурор не повідомив ГУ Держгеокадастру в Львівській області про свій намір звернутися до суду з позовною заявою, не надав суб`єкту владних повноважень, який уповноважений державою на захист її інтересів у спірних правовідносинах, можливості самостійно звернутися до суду з позовом, у зв`язку з чим не довів бездіяльність такого органу та, відповідно, наявність у прокурора підстав для представництва інтересів держави. За таких обставин відповідач уважає, що суд першої інстанції зробив правильний висновок про залишення позовної заяви прокурора без розгляду.
Рух справи, межі та підстави касаційного перегляду
Переглядаючи в касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).
Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції.
Підстави касаційного оскарження судових рішень визначені у частині другій статті 389 ЦПК України.
В ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина восьма статті 394 ЦПК України).
В ухвалі Верховного Суду від 24 жовтня 2022 року вказано, що відповідно до частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
У квітні 2023 року матеріали справи надійшли до Верховного Суду.
Позиція Верховного Суду
Прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3 статті 131-1 Конституції України).
У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу (частини третя, четверта статті 56 ЦПК України).
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 1 частини третьої, абзаци 1-3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина четверта статті 263 ЦПК України).
Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками (частина перша статті 167 ЦК України). Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом (стаття 170 ЦК України). Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у тих відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (пункти 6.21, 6.22), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (пункти 4.19, 4.20).