ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2023 року
м. Київ
справа № 540/1218/21
адміністративне провадження № К/9901/41250/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу №540/1218/21 за позовом ОСОБА_1 до Херсонської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення грошових коштів, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Херсонської обласної прокуратури на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 09 червня 2021 року (головуючий суддя Кисильова О.Й.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року (колегія суддів у складі судді-доповідача Лук`янчук О.В., суддів - Бітова А.І., Ступакової І.Г.),
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. ОСОБА_1 звернулася до суду із позовом до Херсонської обласної прокуратури, у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нездійснення нарахування та невиплату ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні;
- зобов`язати відповідача здійснити нарахування та виплату на користь ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні у розмірі не менше середнього місячного заробітку, обчислення якої здійснити відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100;
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нездійснення нарахування та невиплату ОСОБА_1 заробітної плати з урахуванням посадового окладу згідно статті 81 Закону України "Про прокуратуру" за період з 26 березня 2020 року по 29 грудня 2020 року;
- зобов`язати відповідача здійснити перерахунок заробітної плати ОСОБА_1, виходячи із розміру посадового окладу, визначеного статтею 81 Закону України "Про прокуратуру", з урахуванням усіх надбавок до посадового окладу, премій, та виплатити різницю недоотриманої суми заробітної плати за період з 26 березня 2020 року по 29 грудня 2020 року;
- стягнути з відповідача середній заробіток за час затримки розрахунку при звільненні ОСОБА_1 з 30 грудня 2020 року по день постановлення рішення у справі.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги зазначала, що 29 грудня 2020 року ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Херсонської місцевої прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". На день звільнення в порушення статті 44 КЗпП України ОСОБА_1 не нараховано та не виплачено вихідну допомогу при звільненні. Разом з тим, позивач стверджує, що у період роботи з 26 березня 2020 року по дату звільнення їй нараховувалась заробітна плата, виходячи з розміру посадового окладу, визначеного постановою Кабінету Міністрів України №505, тобто з урахуванням положень Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин", у той час, як з урахуванням висновків Конституційного Суду України, викладених у рішенні від 26 березня 2020 року у справі №6-р/2020, розмір посадового окладу прокурора окружної прокуратури повинен становити 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб. Позивач вважає, що у зв`язку з неналежним виконанням відповідачем обов`язку проведення остаточного розрахунку при звільненні ОСОБА_1 існують підстави для застосування до нього відповідальності передбаченої статтею 117 КЗпП України.
Короткий зміст судових рішень першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 09 червня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року, позовні вимоги задоволено частково:
- визнано протиправною бездіяльність Херсонської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 заробітної плати, виходячи з розміру посадового окладу, передбаченого статтею 81 Закону України "Про прокуратуру" за період з 27 березня 2020 року до 29 грудня 2020 року включно;
- зобов`язано Херсонську обласну прокуратуру здійснити перерахунок заробітної плати ОСОБА_1, виходячи з розміру посадового окладу, визначеного статтею 81 Закону України "Про прокуратуру", з урахуванням належних їй надбавок та премій, та виплатити різницю недоотриманої суми заробітної плати за період з 27 березня 2020 року до 29 грудня 2020 року включно з відрахуванням податків та обов`язкових платежів.
У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
4. Частково задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій погодились із доводами позивача про порушення її прав в частині належної оплати праці, оскільки, відповідно до рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року з 27 березня 2020 року у працівників прокуратури виникає право на отримання належного розміру заробітної плати, що мала бути нарахована та виплачена відповідачем відповідно до положень статті 81 Закону України "Про прокуратуру".
5. Щодо нарахування позивачці вихідної допомоги суди зазначили, що частиною п`ятою статті 51 Закону України "Про прокуратуру" та частиною четвертою статті 40 КЗпП України передбачений виключний перелік випадків коли до правовідносин щодо звільнення прокурорів не застосовуються норми КЗпП України. Разом з тим, до такого переліку не включені питання виплати вихідної допомоги при звільненні прокурора, а отже, не заборонено застосування положень статті 44 КЗпП України при вирішенні спірного питання.
6. Суди вважали, що на час звільнення з посади прокурора позивач набула право на виплату вихідної допомоги у розмірі не менше середнього місячного заробітку, відповідно до статті 44 КЗпП України, оскільки позивача звільнено на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" (у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, у якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури).
7. Водночас зазначили, що рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року у справі №540/239/21 визнано протиправним та скасовано наказ керівника Херсонської обласної прокуратури від 23 грудня 2020 року №927к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Херсонської місцевої прокуратури Херсонської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 29 грудня 2020 року; поновлено ОСОБА_1 на рівнозначній посаді в Херсонській окружній прокуратурі з 30 грудня 2020 року; стягнуто з Херсонської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 30 грудня 2020 року до дати винесення рішення судом у сумі 101014,16 грн; рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 допущене до негайного виконання.
8. Суд констатував, що станом на день прийняття рішення у даній справі позивач вважалась поновленою на посаді прокурора Херсонської місцевої прокуратури Херсонської області.
9. Таким чином, суд вважав, що факт поновлення позивачки на посаді прокурора Херсонської місцевої прокуратури унеможливлює виплату їй вихідної допомоги при звільненні, оскільки фактично саме звільнення визнане судом незаконним та ОСОБА_1 є поновленою у статусі працевлаштованої.
Короткий зміст касаційної скарги
10. Не погоджуючись з прийнятими судовими рішеннями, у листопаді 2021 року Херсонською обласною прокуратурою подано касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення в частині задоволених позовних вимог та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
11. Як на підставу касаційного оскарження судових рішень у цій справі указує на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
12. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування положень статті 81 Закону України "Про прокуратуру" (з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020) у зв`язку із прийняттям Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", відповідно до абзацу третього пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" якого, за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
13. При цьому скаржником акцентовано увагу на тому, що оскільки позивача у справі звільнено з посади до створення та початку роботи окружних прокуратур, правові підстави для нарахування та виплати посадового окладу у розмірі, передбаченому статтею 81 Закону України "Про прокуратуру", у спірний період були відсутні.
14. Переконує у тому, що на правовідносини щодо нарахування та виплати заробітної плати позивачці як прокурору місцевої прокуратури, у період з 26 березня 2020 року по 23 грудня 2020 року рішення Конституційного Суду України №6-р/20 не поширюється, оскільки ці правовідносини з 25 вересня 2019 року врегульовано іншим нормативно-правовим актом, а саме Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", положення якого є чинними та неконституційними не визнавались.
Позиція інших учасників справи
15. 17 січня 2022 року до касаційного суду надійшов відзив ОСОБА_1 на касаційну скаргу відповідача, у якому позивач просить відмовити у її задоволенні та залишити оскаржувані судові рішення без змін.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
16. 15 листопада 2021 року до касаційного суду надійшла скарга Херсонської обласної прокуратури.
17. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 листопада 2021 року для розгляду справи №540/1218/21 визначено колегію суддів у складі: головуючого судді - Жука А.В., суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
18. Ухвалою Верховного Суду від 06 грудня 2021 року поновлено строк на касаційне оскарження, відкрито касаційне провадження за скаргою Херсонської обласної прокуратури на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 09 червня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року у справі №540/1218/21 на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
19. Ухвалою Верховного Суду від 23 травня 2023 року відмовлено у задоволенні клопотання Херсонської обласної прокуратури про зупинення виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року до закінчення перегляду справи у касаційному порядку.
20. Ухвалою Верховного Суду від 24 травня 2023 року закінчено підготовчі дії у цій справі; справу №540/1218/21 призначено до касаційного розгляду у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
21. Наказом керівника Херсонської обласної прокуратури від 23 грудня 2020 року №927к керуючись пунктом 3 і підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Херсонської місцевої прокуратури Херсонської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" (а.с. 16).
22. 04 лютого 2021 року ОСОБА_1 звернулася до керівника Херсонської обласної прокуратури із запитом, у якому просила нарахувати та виплатити вихідну допомогу відповідно до статті 44 КЗпП України, а також здійснити повний розрахунок, виплативши середній заробіток за весь час затримки з дати звільнення по день фактичного розрахунку (а.с. 26).
23. Листом від 01 березня 2021 року №21-62вих-21 Херсонська обласна прокуратура повідомила ОСОБА_1, що згідно наказу про звільнення від 23 грудня 2020 року №927к та вимог частини першої статті 116 КЗпП України позивачу здійснена виплата всіх сум, що належать від Херсонської обласної прокуратури у день звільнення. Зазначила, що норми Закону України "Про прокуратуру" є пріоритетними перед нормами КЗпП України. Також відповідач роз`яснив, що виплата вихідної допомоги згідно із статтею 44 КЗпП України здійснюється при звільнені з підстав, передбачених пунктом 3, 6 статті 36, статтями 38, 39, пунктами 1, 2, 6 статті 40 та пунктом 5 частини першої статті 41 КЗпП України. У разі звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" виплата вихідної допомоги не передбачена (а.с. 27-28).
24. Заробітна плата ОСОБА_1 за період з 26 березня 2020 року по 29 грудня 2020 року виплачувалась із урахуванням посадових окладів, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури".
25. Уважаючи протиправними дії суб`єкта владних повноважень щодо не здійснення останнім виплати належної заробітної плати як працівнику прокуратури, а саме відповідного посадового окладу за період з 26 березня 2020 року по 29 грудня 2020 року, визначеного Конституцією України, статтею 81 Закону України "Про прокуратуру", Законами України "Про Державний бюджет України" на відповідний рік, Законом України "Про оплату праці", застосувавши необґрунтовано постанову Кабінету Міністрів України №505 від 31 травня 2012 року та не врахувавши рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020.
26. Уважаючи бездіяльність відповідача щодо невиплати вихідної допомоги при звільненні та непроведення перерахунку розміру посадового окладу працівника прокуратури протиправною, позивач звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. Позиція Верховного Суду
27. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
28. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України в чинній редакції).
29. Ухвалою Верховного Суду від 06 грудня 2021 року касаційне провадження відкрито з метою перевірки доводів скарги, яка подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
30. В аспекті доводів скаржника Верховний Суд має висловити правову позицію стосовно ключового питання у межах спірних правовідносин, що склалися у цій справі, яке полягає у (не)правомірності нарахування та виплати заробітної плати прокурорам місцевих прокуратур у період до початку створення окружних прокуратур та переведення прокурорів до таких прокуратур у порядку проходження атестації прокурорів, передбаченої Законом України від 19 вересня 2019 року "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", після прийняття Конституційним Судом України рішення від 26 березня 2020 року №6-р/2020 щодо застосування до спірних правовідносин норм статті 81 Закону України "Про прокуратуру" (у частині розміру та порядку виплати заробітної плати прокурорам).
31. Суд ураховує, що після відкриття касаційного провадження у цій справі Верховний Суд сформував правову позицію стосовно застосування у подібних правовідносинах статті 81 Закону України "Про прокуратуру" з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 щодо прокурорів, які не пройшли атестацію у період проведення заходів реформування прокуратури, запроваджених Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", зокрема у постановах від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21, від 14 липня 2022 року у справа №160/13767/20, від 06 жовтня 2022 року у справі №420/20711/21, від 28 лютого 2023 року у справі №600/6047/21-а та ін.
32. Висновки та підходи, наведені Верховним Судом у цих постановах, є релевантними до обставин справи ОСОБА_1, тож колегія суддів не вбачає підстав для їхнього неврахування та зазначає таке.
33. Так, у постанові від 14 липня 2022 року у справі №160/13767/20 Верховний Суд наголосив, що принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій і в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.
34. Суд підкреслив, що правове регулювання оспорюваних позивачем питань щодо виплати заробітної плати визначено спеціальним Законом України від 19 вересня 2019 року "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", що набрав чинності 25 вересня 2019 року, яким передбачена переатестація прокурорів. Отже, на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі, діяла нова редакція статті 81 Закону України "Про прокуратуру".
35. Сам Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" визначає умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.
36. Згідно з пунктом 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (тут і далі - у редакції чинній, на момент виникнення спірних правовідносин) до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
37. Отже, правовий статус зазначених прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування. Тобто правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
38. Системний аналіз приписів Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто, до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (далі - Постанова №505), яка була чинною в оспорюваний позивачкою період.
39. Згідно з пунктами 1, 2, 6 Постанови №505 затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці.