ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2023 року
м. Київ
справа № 825/324/17
адміністративне провадження № К/9901/6346/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А. В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Чернігівської області, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Генеральна прокуратура України, про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді, визнання протиправною бездіяльності та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28.10.2019 (головуючий суддя - Лобан Д.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2020 (головуючий суддя - Бараненко І.І., судді - Собків Я.М., Чаку Є.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Прокуратури Чернігівської області, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Генеральна прокуратура України, в якому просив суд:
- визнати протиправними дії прокуратури Чернігівської щодо організації та безпідставного звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації та з органів прокуратури Чернігівської області;
- визнати протиправним та скасувати попередження прокурора Чернігівської області про вивільнення від 22.11.2016 №1/1-943 вих. 16;
- визнати протиправною та скасувати частину третю розпорядчої частини наказу прокурора Чернігівської області від 21.01.2017 №30к: "Звільнити радника юстиції ОСОБА_1 із займаної посади та органів прокуратури Чернігівської області з 21.03.2017 (останній день відпустки) у зв`язку з реорганізацією органу на підставі п. 1 ч. 1 ст. 40 КЗпП України та п. 9 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру"";
- визнати протиправною та скасувати частину другу розпорядчої частини наказу прокурора Чернігівської області від 24.02.2017 №70к: "Внести зміни до наказу від 20.01.2017 №30к, вважати датою звільнення ОСОБА_1 із займаної посади та органів прокуратури 02.04.2017 (останній день відпустки)";
- визнати протиправною та скасувати частину другу розпорядчої частини наказу прокурора Чернігівської області від 03.04.2017 №104к: "Внести зміни до наказу від 20.01.2017 №30к, вважати датою звільнення ОСОБА_1 із займаної посади та органів прокуратури 10.04.2017 (останній день відпустки)";
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Чернігівської області з 11.04.2017;
- визнати неправомірними дії прокуратури Чернігівської області (частина п`ята розпорядчої частини наказу прокурора Чернігівської області Комашко В.В. від 20.01.2017 №30к) щодо ненадання ОСОБА_1 невикористаної щорічної основної відпустки за період роботи з 01.11.2013 по 31.10.2014 строком 19 календарних днів, з 01.11.2014 по 31.10.2015 строком 35 календарних днів, з 01.11.2015 по 31.10.2016 строком 45 календарних днів, з по 21.03.2017 строком 33 календарних днів, всього 142 дні;
- зобов`язати прокуратуру Чернігівської області надати ОСОБА_1 невикористану щорічну основну відпустку за період роботи з 01.11.2013 по 31.10.2014 строком 19 календарних днів з розрахунку тривалості щорічної відпустки 35 календарних днів, з 01.11.2014 по 31.10.2015 строком 35 календарних днів з розрахунку тривалості щорічної відпустки 45 календарних днів, з 01.11.2015 по 31.10.2016 строком 45 календарних днів з розрахунку тривалості щорічної відпустки 45 календарних днів, з 01.11.2016 по 21.03.2017 строком 33 календарних днів з розрахунку тривалості щорічної відпустки 45 календарних днів, всього 142 дні;
- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань прокуратури Чернігівської області на користь ОСОБА_1 1 000 858 (один мільйон вісімсот п`ятдесят вісім) гривень 68 копійок середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу з 11.04.2017 по 24.09.2019.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем не дотримано вимоги статті 40 та статті 49-2 Кодексу законів про працю України, а саме персонально позивача про вивільнення не попереджено, не запропоновано вакантні посади та не враховано переважне право ОСОБА_1 про залишення на роботі у зв`язку із наявністю у останнього більш високої кваліфікації. Всупереч статті 60 Закону України "Про прокуратуру" позивача звільнено без подання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Крім того, в порушення вимог Закону України "Про відпустки" при звільненні позивачу не надано всі дні невикористаної відпустки.
3. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 15.06.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.07.2017, у задоволенні позовних вимог позивача відмовлено.
4. Постановою Верховного Суду України від 07.08.2019 постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 15.06.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20.07.2017 скасовано, справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
5. Направляючи справу на новий розгляд, Верховний Суд зазначив, що для правильного вирішення справи по суті необхідно встановити, чи дійсно спірні правовідносини є наслідком ліквідації юридичної особи, органу державної влади або ж реорганізації такої особи. Зазначене є вирішальним, оскільки ліквідація структурного підрозділу юридичної особи публічного права з одночасним створенням іншого структурного підрозділу з аналогічними функціями, не є ліквідацією або реорганізацією такого органу в розумінні пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 28.10.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2020, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено повністю.
7. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що наказ Генерального прокурора України від 28.09.2016 №144ш про ліквідацію управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернігівської області виконано. Управління ліквідовано, тобто ліквідовано усі посади (у тому числі адміністративні) зазначеного управління, ОСОБА_1 звільнено з адміністративної посади ліквідованого управління, створено нове управління та призначено працівників до нового управління.
8. Судами проаналізовано документи, які визначають функції, завдання та коло обов`язків працівників ліквідованого та новоутвореного управлінь, та зроблено висновок про те, що за відсутності змін у структурі та штатній чисельності новоствореного управління відбулися суттєві зміни у функціональних обов`язках керівника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації, які було розширено додатковим обов`язком забезпечення дотримання режиму секретності, оскільки відповідно до своїх повноважень органи прокуратури України здійснюють діяльність, пов`язану з державною таємницею. Судами зазначено про суттєві відмінності, яких зазнали функціональні обов`язки саме начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації.
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 22.11.2016 ОСОБА_1 персонально попереджений про наступне вивільнення з займаної посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", пункту частини першої статті 40 та статті 49-2 КЗпП України. Одночасно з попередженням про звільнення ОСОБА_1 повідомлений про відсутність в органах прокуратури Чернігівської області вакантних посад, які можна запропонувати з урахуванням його кваліфікації, зі змістом попередження про вивільнення ОСОБА_1 ознайомлений 22.11.2016.
10. Судом першої інстанції також вказано на те, що позивачем 13.01.2017 на ім`я прокурора Чернігівської області подано заяву, в якій позивач просив вважати дату звільнення останній день відпустки, тобто фактично погодився з підставою звільнення.
11. Відхиляючи доводи позивача про те, що відповідачем порушено вимоги статті 60 Закону України "Про прокуратуру", суди з посиланням на підпункт 4 пункту 5-1 розд. XIII "Перехідні положення" вказаного Закону зазначили, що до 15.04.2017 звільнення прокурорів з посад, у тому числі адміністративних, допускалося без подання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Оскільки позивач звільнений з посади начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернігівської області 10.04.2017, тобто до набрання чинності абз. 3 п. 1 розд. XII Закону України "Про прокуратуру" в редакції Закону України від 12.05.2016 №1355-VIII, то з боку відповідача відсутні порушення вимог статті 60 Закону України "Про прокуратуру".
12. Крім того, суд першої інстанції звернув увагу на те, що маючи можливість вчинити відповідні дії на захист своїх прав, не скористався та не оскаржував дії та розпорядчий документ (наказ) Генерального прокурора України №144ш від 28.09.2016 щодо ліквідації структурного підрозділу обласної прокуратури - управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернігівської області і створення нового управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності, а тому він є чинним.
13. Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що скасування спірних наказів та поновлення позивача на посаді, за умови чинності наказу Генерального прокурора України №144ш від 28.09.2016, буде суперечити вимогам статті 9 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-V, оскільки згідно з правовою позицією Конституційного суду України, рішення суб`єкта владних повноважень, що вичерпали свою дію не можуть бути скасовані, так як таке скасування не поновлює жодних прав суб`єктів відповідних правовідносин (рішення від 16.04.2009 №7-рп/2009). Отже, не є можливим відновити ліквідоване управління і ліквідовану адміністративну посаду за власною ініціативою з метою працевлаштування ОСОБА_1 .
14. Також, судами зазначено, що виплативши позивачу грошову компенсацію за всі дні невикористаної відпустки, у відповідача відсутній обов`язок в наданні самої відпустки.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
15. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, у березні 2020 року, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28.10.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2020. У касаційний скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
16. Касаційна скарга мотивована неврахуванням судами попередніх інстанцій правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18.09.2018 у справі №800/538/17, а також відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
17. Позивач посилається на лист Генеральної прокуратури України від 19.09.2017 №1914-1476вих-17, та зазначає, що у спірних правовідносинах відбулася зміна внутрішньої (організаційної) структури прокуратури Чернігівської області, а не ліквідація, що не могло бути підставою для звільнення позивача. Зазначає також, що будь-яких змін у посадових обов`язках начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Чернігівської області не відбулося.
18. Також скаржник посилається на те, що суди всупереч статті 12 КАС України розглянули справу за правилами спрощеного провадження, хоча позивач у значенні Закону України "Про запобігання корупції" займає відповідальне та особливо відповідальне становище, а позовні вимоги щодо стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу перевищують п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб. Позивач зазначає, що нерозгляд справи у порядку загального позовного провадження позбавив його можливості ознайомлення з матеріалами справи, подання доказів, участі у судових засіданнях, подання заяв та клопотань, ставлення запитань до учасників справи, наведення своїх доводів, міркувань, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення спору.
19. Крім того, скаржник стверджує, що судами попередніх інстанцій не було досліджено докази, якими обґрунтовано доводи позивача, зокрема:
- лист прокурора Чернігівської області від 26.09.2016, з якого вбачається, що прокуратура області ініціювала відповідні зміни не з метою ліквідації посади позивача та реорганізації прокуратури, а з метою приведення структури прокуратури Чернігівської області у відповідність зі структурою Генеральної прокуратури України;
- наказ Генеральної прокуратури України №144ш від 28.09.2019, з якого, на думку скаржника, вбачається, що у структурі прокуратури Чернігівської області залишився відділ приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації з тими ж самими функціями та штатом працівників, хоча і у складі управління з іншою назвою;
- лист Генеральної прокуратури України від 19.09.2017, з якого вбачається, що у складі нового управління також було створено відділ приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації, в якому, зокрема, передбачено і посаду начальника відділу, тобто фактично посаду позивача не було скорочено;
- витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань як доказ відсутності будь-яких змін в організації виробництва та праці прокуратури Чернігівської області;
- штатні розписи прокуратури Чернігівської області, витребувані судом апеляційної інстанції ухвалою від 16.12.2019, які, як вважає позивач, підтверджують факт відсутності будь-яких змін у структурі та штаті відповідача;
- довідку про середньомісячну заробітну плату позивача на посаді начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації, згідно з якою позивачу нараховувалися та виплачувалися доплати за роботу з секретними документами, тобто коло виконуваних повноважень було аналогічне тим, які став виконувати новий начальник відділу Крижанівський О.А. з грудня 2016 року.
20. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
21. Відповідач зазначає, що за відсутності змін у структурі та штатній чисельності новоствореного управління відбулися суттєві зміни у функціональних обов`язках керівника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації, які було розширено додатковим обов`язком, оскільки відповідно до своїх повноважень органи прокуратури України здійснюють діяльність, пов`язану з державною таємницею. Зазначає також, що відповідно до ст. 49-2 КЗпП України позивач був попереджений про наступне вивільнення та повідомлений про відсутність в органах прокуратури Чернігівської області вакантних посад, які можна запропонувати з урахуванням його кваліфікації. Зі змістом попередження позивач погодився, оскільки подав заяву, в якій просив вважати дату звільнення останній день відпустки.
22. Вказує, що будь-якої заяви чи рапорту на призначення його начальником у новостворений відділ позивач не подавав, а так само не подавав і будь-яких заперечень щодо відсутності проведення реорганізації в прокуратурі області та недопустимості свого звільнення, тобто фактично визнав правомірність дій відповідача щодо свого звільнення з підстав реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
23. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.03.2020 для розгляду справи №825/324/17 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
24. Ухвалою Верховного Суду від 27.04.2020 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
25. Ухвалою Верховного Суду від 08.06.2022 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом прокурора Чернігівської області від 10.04.2015 №179 ОСОБА_1 призначений на адміністративну посаду начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернігівської області.
27. Наказом Генеральної прокуратури України від 28.09.2016 №144ш, з метою удосконалення організації роботи прокуратури Чернігівської області, ліквідовано у структурі та штатному розписі прокуратури Чернігівської області управління нагляду у кримінальному провадженні та його загальну чисельність 36 одиниць, з відповідним фондом заробітної плати, зараховано до резерву Генеральної прокуратури України. Цим же наказом утворено у структурі та штатному розписі прокуратури Чернігівського області управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності у складі з відповідними відділами та установлено у штатному розписі новоутвореного управління, за рахунок резерву Генеральної прокуратури України, 36 одиниць з відповідним фондом заробітної плати.
28. На виконання наказу Генеральної прокуратури України від 28.09.2016 №144ш, 22.11.2016 позивачу персонально вручено попередження про вивільнення №11/1-943 вих-16, в якому зазначено, що у відповідності до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", пункту 1 частини першої статті 40 та статті 49-2 Кодексу законів про працю України, ОСОБА_1 попереджається про звільнення із займаної посади у зв`язку із ліквідацією не раніше ніж через два місяці з дня ознайомлення з цим попередженням. Також у попередженні вказано про відсутність у прокуратурі Чернігівської області вакантних посад, які б відповідали його кваліфікації та могли бути запропоновані.
29. 13 січня 2017 року ОСОБА_1 подав заяву, в якій просив вважати датою звільнення останній день відпустки.
30. Наказом прокурора Чернігівської області від 20.01.2017 №30к ОСОБА_1 звільнено з посади начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадження та органів прокуратури Чернігівської області з 21.03.2017, у зв`язку з реорганізацією органу, на підставі пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України та пункту 9 статті частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Цим же наказом позивачу надано з 21.01.2017 по 21.03.2017 щорічну відпустку (59 календарних днів) та наказано виплатити компенсацію за невикористану відпустку за 142 календарні дні.
31. В подальшому, на підставі заяви позивача та листка непрацездатності від 23.01.2017 серії АДЗ №509272, наказом прокурора Чернігівської області від 24.02.2017 №70к ОСОБА_1 продовжено відпустку, у зв`язку із захворюванням, з 22.03.2017 до 02.04.2017 та внесено зміни до наказу від 20.01.2017 №30к, відповідно до яких датою звільнення позивача із займаної посади та органів прокуратури Чернігівської області вважати 02.04.2017 (останній день відпустки).