ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2023 року
м. Київ
справа № 640/31194/21
адміністративне провадження № К/990/2221/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Громадської ради доброчесності про визнання протиправним та скасування висновку, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 16 травня 2022 року, постановлену у складі судді Дудіна С.О., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2022 року, ухвалену у складі колегії суддів: Мєзєнцева Є.І. (доповідач), Аліменка В.О., Безименної Н.В.,
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Громадської ради доброчесності про визнання протиправним та скасування висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, затверджений відповідачем 15.12.2020.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 16 травня 2022 року, яку залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2022 року, у відкритті провадження у вказані справі відмовив.
3. Ухвалюючи такі рішення, суди виходили з того, що даний спір не підлягає розгляду як у порядку адміністративного судочинства так і в судовому порядку взагалі. При цьому, суди врахували правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 30.03.2021 у справі №160/9844/19 (адміністративне провадження №К/9901/9172/20), відповідно до якого Громадська рада доброчесності у цих правовідносинах не є самостійним органом (суб`єктом владних повноважень), уповноваженим ухвалювати рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Остаточне рішення, яке створює правові наслідки для особи, ухвалює ВККСУ.
ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
4. Не погоджуючись з такими рішеннями суду першої та апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами норми матеріального права та порушення норм процесуального права.
5. У скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6. Свої вимоги скаржник мотивує тим, що на ГРД покладено функцію щодо участі у проведенні кваліфікаційного оцінювання з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судці) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Тобто, відповідач приймає участь у формуванні суддівського корпусу, впливає на суддівську кар`єру та наділений з цією метою відповідними владними повноваженнями. Висновки ГРД, затверджені відповідним рішенням, як одностороннє владне волевиявлення, є обов`язковими для розгляду іншим суб`єктом, зокрема, ВККС, та є правовим актом індивідуальної дії, на підставі якого виникають публічно-правові відносини.
6.1. Позивач звертає увагу, що міжнародні експерти вважають ГРД адміністративним органом, а її рішення (діяльність) такими, що підлягають оскарженню.
6.2. На думку скаржника, Громадська рада доброчесності є іншим суб`єктом, що здійснює публічно-владні управлінські функції (повноваження) на підставі Закону України "Про судоустрій і статус суддів", такі функції не є делегованими, а надані законом. Висновок ГРД, має всі ознаки правового акту індивідуальної дії, оскільки:
по-перше, є самостійним юридичним актом, на підставі якого виникають відповідні правовідносини між суддею і ГРД, ГРД та ВККС України, а також між суддею і ВККС України;
по-друге, він врегульовує відносини щодо конкретного кола осіб - конкретного судді та розрахований на одноразове застосування;
по-третє, Висновок є обов`язковим для розгляду ВККС України, яка, в свою чергу забезпечує формування і ведення суддівського досьє, складовою якого є висновок ГРД;
по-четверте, спірний висновок безпосередньо впливає на права та інтереси оцінюваного судді, створюючи правовідносини, в яких отримати рішення про відповідність займаній посаді можна якщо таке рішення буде підтримане не менше ніж одинадцятьма членами ВККС України, тобто кваліфікованою більшістю, в той час як рішення щодо інших кандидатів, які не отримали негативного висновку ГРД, ухвалюватиметься простою більшістю голосів її складу і означатиме для них завершення процедури кваліфікаційного оцінювання (ч. З ст. 101 Закону); по-п`яте, висновок ГРД про невідповідність судді критеріям доброчесності та професійної етики безпосередньо впливає на його права та обов`язки щодо здатності здійснювати правосуддя у суді першої інстанції, так і безпосередньо впливає на професійну суддівську кар`єру, так як знаходиться в матеріалах суддівського досьє.
6.3. Отже, позивач зазначає, що процес надання ГРД для ВККС висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики, містить усі ознаки владної управлінської діяльності, що здійснюється на підставі закону.
6.4. Також скаржник зауважує, що наявність висновку ГРД про невідповідність судді критеріям доброчесності та професійної етики створює для судді, який проходить кваліфікаційне оцінювання додатковий етап (стадію) - проведення співбесіди з пленарним складом ВККС, тобто 16 членами. При цьому рішення про відповідність судді займаній посаді повинно бути прийняте не простою, а кваліфікованою більшістю, тобто 11 членами комісії. З наведеного слідує висновок, що за однакових умов лише за наявності висновку ГРД (не вдаючись до його змісту) суддя зобов`язаний пройти додаткові етапи оцінювання, що позбавляє його доступу до професії на невизначений строк в порівнянні з аналогічним суддею без висновку ГРД.
7. Відповідач своїм правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
IV. Джерела права й акти їх застосування
8. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
9. Згідно з частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
10. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
11. Положеннями частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
12. Згідно з пунктами 1 - 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
13. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
14. Положеннями пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
15. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
V. Оцінка Верховного Суду
16. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.
17. Предметом спору у цій справі є вимоги позивача про визнання протиправним та скасування висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, затвердженого відповідачем 15.12.2020.
18. На підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України з дня набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" (далі - Закон № 1401-VIII) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
19. Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1402-VІII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом №1401-VIII, оцінюється колегіями ВККСУ у порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії ВККСУ.
20. За правилами частин першої, другої та п`ятої статті 83 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII) кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККСУ з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККСУ.
21. Відповідно до частин першої і другої статті 85 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди. Рішення про черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання ухвалює ВККСУ.
22. Згідно з пунктом 11 частини четвертої статті 85 Закону № 1402-VIII суддівське досьє має містити інформацію про відповідність витрат і майна судді та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, зокрема копії відповідних декларацій, поданих суддею відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції.
23. Таким чином, дослідження досьє та проведення співбесіди як один із етапів кваліфікаційного оцінювання має на меті, окрім іншого, встановити відповідність кандидата на посаду судді критеріям професійної етики та доброчесності.
24. Встановлені Законом № 1402-VIII критерії кваліфікаційного оцінювання суддів (кандидатів на посаду судді) спрямовані на забезпечення суддівського корпусу професійними кадрами високого рівня кваліфікації з урахуванням морально-психологічних якостей та загальних здібностей.
25. Частинами першою, шостою статті 87 Закону № 1402-VІІІ визначено, що ГРД утворюється з метою сприяння Комісії у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання. ГРД: збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає ВККСУ інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає, за наявності відповідних підстав, ВККС висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє; делегує уповноваженого представника для участі у засіданні Комісії щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді); має право створити інформаційний портал для збору інформації щодо професійної етики та доброчесності суддів, кандидатів на посаду судді.