ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2023 року
м. Київ
справа №380/22271/21
адміністративне провадження №№ К/990/26654/22, К/990/26983/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Данилевич Н.А.,
суддів - Шевцової Н.В..,
Мацедонської В.Е.,
розглянувши у спрощеному позовному провадженні без повідомлення сторін
касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2022 року (головуючий суддя - Брильовський Р.М.),
додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2022 року (головуючий суддя - Брильовський Р.М.)
та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року (головуючий суддя - Ніколін В.В., судді: Большакова О.О., Гінда О.М.)
у справі № 380/22271/21
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора та Львівської обласної прокуратури
про визнання протиправними і скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
у с т а н о в и в:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ОСОБА_1 у листопаді 2021 року звернувся до суду з адміністративним позовом до Львівської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, в якому просив:
визнати протиправними дії П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - П`ятнадцята кадрова комісія), в частині розгляду на засіданні 18 серпня 2021 року десятого питання порядку денного про включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки ОСОБА_1 ;
визнати протиправним і скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року № 383 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" (далі - Рішення №383);
визнати протиправним і скасувати наказ виконувача обов`язків Львівської обласної прокуратури від 23 жовтня 2021 року № 2349-к "Про звільнення ОСОБА_1" (далі - Наказ №2349-к);
поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Личаківського відділу Львівської місцевої прокуратури №1 Львівської області з 29 жовтня 2022 року;
стягнути з Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу починаючи з 29 жовтня 2021 року по день прийняття судом.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2022 року позов задоволено частково.
Визнано протиправним і скасовано Рішення № 383.
Визнано протиправним і скасовано Наказ № 2349-к.
Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Личаківського відділу Львівської місцевої прокуратури №1 Львівської області та органів прокуратури з 29 жовтня 2021 року.
Стягнуто з Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 29 жовтня 2021 року до 17 травня 2022 року в розмірі 53954 грн. 60 коп. з проведенням необхідних відрахувань відповідно до чинного законодавства.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Додатковим рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2022 року заяву представника позивача про постановлення додаткового рішення в адміністративній справі № 380/22271/21 задоволено частково.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу в сумі 2000 гривень 00 коп.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу в сумі 2000 гривень 00 коп.
У задоволенні решти вимог заяви відмовлено.
Постановами Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року апеляційні скарги ОСОБА_1, Львівської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора залишено без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2022 року та додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2022 року у справі 380/22271/21- без змін.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, вказали, що Закон №113-ІХ, Порядок №221 та Порядок №233 не наділяють кадрову комісію повноваженнями за тими ж самими обставинами ревізувати (переглядати) власне рішення або рішення попередньої кадрової комісії щодо призначення прокурору нового часу (дати) складання відповідного іспиту, як і не передбачають вчинення кадровою комісією повторно дій щодо визначення підстав для призначення нового часу (дати) складання іспиту чи проведення співбесіди, як не передбачають і права комісії або дій по вирішенню питання, чи включати до графіку складання іспитів прокурора, щодо якого вже прийнято рішення про призначення йому нової дати складання іспиту. Крім того, першою кадровою комісією було розглянуто заяви позивача та прийнято з цього приводу рішення, оформлене протоколом №12 від 20.11.2020, яким заяви вирішено по суті, а отже це процедурне рішення вже реалізовано. На думку судів, у цьому випадку єдиним можливим правомірним варіантом дій п`ятнадцятої кадрової комісії було визначити позивачу конкретну дату складання іспиту на загальні здібності та навички і скласти відповідний графік складання іспитів із включенням до нього позивача. Окрім того Офіс Генерального прокурора та створені ним кадрові комісії недотримувалися власних встановлених процедур, оскільки ще 20.11.2020 Перша кадрова комісія визнала іспит від 06.11.2020 для ОСОБА_1 таким, що не відбувся і визнала необхідність призначення нової дати його складання, а майже через рік - 13.09.2021 П`ятнадцята кадрова комісія, на підставі результатів цього ж іспиту, прийняла рішення про неуспішне проходження позивачем атестації. З урахуванням викладеного суди прийшли до висновку, що Рішення №383 є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
Щодо судових витрат на професійну правничу допомогу, суди вважали за необхідне зазначити, що суд не зобов`язаний присуджувати стороні, на користь якої ухвалене судове рішення, всі понесені нею витрати на професійну правничу допомогу, якщо, керуючись принципами справедливості та верховенства права, встановить, що розмір гонорару, визначений стороною та його адвокатом, є завищеним щодо іншої сторони спору, враховуючи такі критерії, як складність справи, витрачений адвокатом час, значення спору для сторони тощо. При визначенні суми відшкодування суд має виходити з критерію реальності адвокатських витрат (встановлення їхньої дійсності та необхідності), а також критерію розумності їхнього розміру, виходячи з конкретних обставин справи.
На думку суду першої інстанції надання правової інформації, консультацій і роз`яснень з правових питань, надання необхідної іншої правової допомоги, пов`язаної із збором доказів не є, виходячи із положень частини третьої статті 134 КАС України, витратами на правничу допомогу, пов`язану зі справою. До того ж така усна консультація фактично охоплюється діями з підготовки і подання до суду позовної заяви.
Разом з тим, апеляційний суд з приводу наведених позивачем доводів в апеляційній скарзі зазначив, що представник позивача Цвікілевич М.С. представляв інтереси інших прокурорів у справах з аналогічним предметом спору. Такі справи не є складними з огляду на однаковий склад учасників, зміст позовних заяв та вимог є тотожними, правовідносини що склалися між сторонами регулюються незначною кількістю нормативно- правових актів, існує певна судова практика.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВІВ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
03 жовтня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора (далі - скаржник 1, відповідач 1), в якій, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник 1 просив скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 травня2022 року, додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2022 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Скаржник 1, оскаржуючи судові рішення в суді касаційної інстанції, покликається на пункти 1 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Скаржник 1 зазначає про необхідність надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділом І, пунктом 2 розділу V цього Порядку;
- пункт 16 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті "підставності" і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
- пункту 7 розділу I Порядку № 221 (в редакції чинній на момент виникнення правовідносин) щодо застосування положення про заборону повторного проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, а також застосування пункту 7 розділу І Порядку № 221 про можливість призначення нового часу (дати) складення відповідного іспиту для прокурора виключно у випадку, якщо його попереднє складення було перервано чи не відбулося з причин, незалежних від членів комісії та прокурора.
Оскаржуючи додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2022 року у вказаній справі, яке постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року залишено без змін, скаржник 1 послався на висновки Верховного Суду, що викладені у постановах від 07 травня 2020 року у справі №320/3271/19 та від 14 липня 2020 року у справі №809/1466/15.
09 листопада 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
Скаржник зазначає, що сума витрат на правничу допомогу у розмірі 4000,00 грн та 2000,00 грн, зважаючи на категорію складності справи, не є співмірною та не відповідає принципу справедливості.
04 жовтня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Львівської обласної прокуратури (далі - скаржник 2, відповідач 2), в якій, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник 2 просив скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2022 року, додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2022 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Скаржник 2, оскаржуючи судові рішення в суді касаційної інстанції, покликається на пункти 1 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Скаржник 2 зазначає, що є необхідність у наданні Верховним Судом висновку у вказаних правовідносинах щодо порядку складання і визначення результатів іспиту, тлумачення застосування норм пункту 16 розділу I Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-1X та пункту 6 розділу III Порядку №221, а також абзацу 3 пункту 17 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України № 113-1Х та пункту 7 розділу 1 Порядку №221, у зв`язку із процедурним рішенням кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу).
Оскаржуючи додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2022 року у вказаній справі, яке постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року залишено без змін, скаржник 2 послався на висновки Верховного Суду, що викладені у постановах від 07 травня 2020 року у справі №320/3271/19, від 18 серпня 2021 року у справі №300/3178/20, від 01 жовтня 2018 року у справі №569/17904/17 та від 13 грудня 2018 року у справі №816/2096/17.
20 жовтня 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Львівської обласної прокуратури.
03 та 21 листопада 2022 року на адресу суду касаційної інстанції надійшли відзиви на касаційні скарги представника позивача, в яких він вважає доводи останніх необґрунтованими, просить залишити касаційні скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Позивач в органах прокуратури Львівської області працював з 10.03.1998.
Наказом прокурора Львівської області від 07.02.2019 №208к ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора Личаківського відділу Львівської місцевої прокуратури № 1 Львівської області.
У зв`язку із створенням окружних прокуратур з 15.03.2021 і припиненням місцевих прокуратур шляхом реорганізації згідно наказів Генерального прокурора від 17.02.2021 №2ш, №39 та №40, наказом керівника Львівської обласної прокуратури від 12.03.2021 №345к прокурору Личаківського відділу Львівської місцевої прокуратури № 1 Львівської області ОСОБА_1 тимчасово з 15.03.3021 визначено робоче місце в Галицькій окружній прокуратурі міста Львова Львівської області.
08.10.2019 позивач подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
Позивач успішно пройшов перший етап атестації - складання іспиту у формі тестування на виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та на загальні здібності і навички з використання комп`ютерної техніки та був допущений до наступного етапу атестації.
За результатами проходження 06.11.2020 другого етапу атестації - складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки - середній бал позивача склав 86 балів при мінімальному прохідному - 93 бали.
06.11.2020, в день складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, позивач подав письмову скаргу до Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - Перша кадрова комісія) про призначення нового часу (дати) складення відповідного іспиту для прокурора у зв`язку з різким погіршенням самопочуття.
Відповідно до протоколу засідання Першої кадрової комісії від 20.11.2020 №12 про розгляд заяви ОСОБА_1 щодо повторного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (п.6 порядку денного), за результати вивчення доводів заявників, долучених документів, а також змісту проведеного інструктажу встановлено, що зазначені у його зверненні факти знайшли своє підтвердження.
Комісією встановлено, що вказане є поважною причиною, яка істотно вплинула на перебіг і результат складання іспиту.
Комісія вирішила заяву ОСОБА_1 задовольнити та внести його до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та виключити позивача зі списку прокурорів, які 06.11.2020 не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, відповідно до п.7 Розділу 1 Порядку № 221 призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, про прийняте рішення інформувати Офіс Генерального прокурора, відповідь про результати розгляду заяви надіслати на електронну адресу заявника, яка зазначена ним у заяві.
30.11.2020 о 18 год. 20 хв. на електронну адресу, зазначену позивачем у документах, поданих для проведення атестації (ІНФОРМАЦІЯ_1) від Першої кадрової комісії (ІНФОРМАЦІЯ_2) надійшов електронний лист про задоволення заяви ОСОБА_1 та призначення нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності на навички, інформацію про що буде розміщено на офіційному веб-сайті Офісу Генерального прокурора.
13.09.2021 П`ятнадцята кадрова комісія прийняла Рішення №383, в якому зазначено, що позивач за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрав 86 бали, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, встановленого наказом виконувача обов`язків Генерального прокурора від 07.10.2020 № 474 "Про встановлення прохідного бала для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), а також оприлюднення зразка тестових питань (завдань) та правил складання іспиту", а тому він не допускається до етапу проходження співбесіди та припиняє участь в атестації. У такому рішенні також зазначено, що позивач неуспішно пройшов атестацію.
Наказом №2349-к позивача звільнено з посади прокурора Личаківського відділу Львівської місцевої прокуратури № 1 Львівської області та органів прокуратури на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації (підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ) з 28.10.2021.
Вважаючи Рішення №383 та Наказ №2349-к протиправними, позивач звернувся з позовом до суду.
Судами встановлено, що професійна правова допомога ОСОБА_1 надавалася адвокатом Цвікілевичем М. С. на підставі договору про надання правової допомоги від 01.10.2021 № 01/10/21 та ордеру на надання правничої (правової) допомоги від 18.01.2022 серії ВС № 1117792, які наявні у матеріалах справи.
Вид наданих ОСОБА_1 послуг професійної правової допомоги, їх тривалість та вартість підтверджується додатком № 1 та додатком № 2 про надання правової допомоги від 01.10.2021.
Згідно з вказаними додатками витрати на правничу допомогу адвоката становлять 7000 грн та включають:
- надання правової інформації, консультацій і роз`яснень з правових питань, надання необхідної іншої правової допомоги, пов`язаної із збором доказів, підготовкою позовної заяви, заяв по суті справи, заяв з процесуальних питань та інших необхідних документів, підготовкою до судового розгляду, а також представництво інтересів клієнта у справі про його звільнення з посади прокурора Личаківського відділу Львівської місцевої прокуратури №1 Львівської області та органів прокуратури в усіх місцевих, апеляційних судах та Верховному Суді, органах державної влади, правоохоронних органах, органах прокуратури, підприємствах, установах та організаціях, їх посадовими та службовими особами з усіма правами, наданими чинним законодавством заявнику, скаржнику, позивачу та ін. без жодного їх обмеження;
- відповідно до частини 2, частини 3 статті 30 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" сторони за цим договором домовились, що вартість послуг (гонорар) Адвоката, передбачених Додатком № 1 від 01.10.2021 до договору про надання правової допомоги № 01/10/21 від 01.10.2021 встановлюється у фіксованому розмірі - 7000 грн. 00 коп. (сім тисяч гривень нуль копійок) за надання правової інформації, консультацій та роз`яснень, збір доказів, підготовку позовної заяви і необхідних матеріалів (в тому числі інших заяв по суті справи, заяв з процесуальних питань), підготовку до судового розгляду та участь в судовому розгляді справи в суді першої інстанції (Львівському окружному адміністративному суді) та не може бути змінений в залежності від обсягу послуг та витраченого адвокатом часу;
- окремо від гонорару Клієнт за заявкою Адвоката оплачує додаткові витрати, необхідні для надання послуг (судовий збір, вартість проведення експертиз та/чи досліджень, оплату вартості висновків фахівців, поштові витрати, транспортні витрати тощо);
- сторони домовились, що оплата послуг (гонорару) Адвоката здійснюється у строк не пізніше 30 (тридцяти) календарних днів з дня прийняття судом першої інстанції (Львівським окружним адміністративним судом) рішення по суті спору (оголошення його вступної та резолютивної частини).
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Статтями 2, 5 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до ст. 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України " Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII ( далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Законом № 113-IX запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури та установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами ст.14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.