ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 травня 2023 року
м. Київ
справа № 380/9773/21
адміністративне провадження № К/990/9782/23
Верховний Суд у складі колегії суддів: судді-доповідача: Берназюка Я.О., судді: Коваленко Н.В., судді: Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 380/9773/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Віденська кав`ярня"
до Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради
про визнання протиправним та скасування припису,
за касаційною скаргою Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради
на рішення Львівського окружного адміністративного суду в складі судді Братичак У.В. від 2 травня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Гуляка В.В., Ільчишин Н.В., Святецького В.В. від 26 жовтня 2022 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Віденська кав`ярня" (далі - ТОВ "Віденська кав`ярня", позивач) звернулося з позовом до Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради (далі - Управління, відповідач), в якій просить визнати протиправним та скасувати припис № 0004-вих-41813 від 20 травня 2021 року, виданий Управлінням охорони історичного середовища Львівської міської ради.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржуваний припис є незаконним, необґрунтованим, таким, що не відображає дійсних обставин справи, складений з порушенням вимог закону. Позивач вказує, що оскаржуваний припис був винесений на підставі візуального огляду без видачі розпорядчого документа органу охорони культурної спадщини (наказу, розпорядження), що є порушенням частини першої статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Крім того, позивач зазначає, що відповідач в порушення частини шостої статті 7 цього ж Закону жодного акта візуального обстеження позивачу не надсилав.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 2 травня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року, адміністративний позов задоволено.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не надано належних доказів того, що будинок за адресою: пл. Підкови І., буд. 2 у м. Львові знаходиться в межах історичного ареалу міста Львова, належить до пам`яток культурної спадщини державного чи місцевого значення, має культурну чи містобудівну цінність, відтак, порядку отримання відповідного дозволу та погодження для встановлення огороджуючих та світлопрозорих конструкцій на будівлі відтвореної галереї на виконання вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини" не передбачено.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 2 травня 2022 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Управління звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.
6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що внаслідок неправильного застосування положень Закону України "Про охорону культурної спадщини" суди першої та апеляційної інстанції дійшли хибних висновків щодо належності приміщення тераси до площі Підкови, 2 у м. Львові, а також про відсутність доказів того, що конструкції, встановлені на терасі, не відповідають проекту будівлі і негативно позначаються на стані пам`ятки (створюють загрозу знищення, руйнування, пошкодження або спотворення).
7. Також скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції всупереч вимогам статей 44, 296 КАС України безпідставно відмовив у прийнятті доказу у справі, а саме - технічного паспорту на приміщення (1-7) за адресою: м. Львів, пр. Свободи, 12, загальною площею 142,6 кв. м, складений 12 вересня 2002 року, на підтвердження наявності на другому поверсі тераси площею 34,6 кв. м.
Позиція інших учасників справи
8. Від ТОВ "Віденська кав`ярня" надійшов відзив на касаційну скаргу Управління, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку про недоведеність відповідачем правомірності винесеного припису від 20 травня 2021 року № 0004-вих-41813; просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
9. Касаційну скаргу подано 20 березня 2023 року.
10. Ухвалою Верховного Суду від 30 березня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 380/9773/21, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу Управління.
11. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не направляли.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що об`єкт нежитлової нерухомості (нежитлове приміщення), який знаходиться за адресою: Львівська область, м. Львів, проспект Свободи, буд. 12 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна - 195838946101), загальною площею 1638,2 кв. м належить на праві спільної часткової приватної власності позивачу у справі - ТОВ "Віденська кав`ярня" (підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 15 грудня 2017 року, Індексний номер витягу: 107721823) та Товариству з обмеженою відповідальністю "Готель Відень" (підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 15 грудня 2017 року, індексний номер витягу: 107722125).
13. За заявою ТОВ "Готель Відень" та ТОВ "Віденська кав`ярня" б/н від 6 грудня 2017 року про визначення часток між співвласниками по фактичному користуванню приміщеннями в будинку № 12 по проспекті Свободи в м. Львові, Обласним комунальним підприємством Львівської обласної ради "Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки" видано висновок серії та номер: ЮР 935 від 5 грудня 2017 року, відповідно до якого співвласник ТОВ "Віденська кав`ярня" займає приміщення: в підвалі з 150 по 163; на 1-му поверсі з 1 по 20, на 2-му поверсі з 21 по 24 загальною площею 676,6 кв. м, що складає 41% від будівлі або 41/100.
14. На підставі проведених обмірів Обласним комунальним підприємством Львівської обласної "Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки" 5 грудня 2017 року видано Технічний паспорт, серія та номер: б/н, відповідно до якого ТОВ "Віденська кав`ярня" займає на 2 поверсі приміщення " 21" - сходова клітка, загальною площею 23.8 кв. м, приміщення " 22" - коридор, загальною площею 6,5 кв. м, приміщення " 23" - кабінет, загальною площею 16,5 кв. м, приміщення " 24" - кабінет, загальною площею 18,9 кв. м.
15. На підставі наказу Міністерства культури та інформаційної політики України "Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України" від 18 січня 2021 року № 14 житловий будинок за адресою: пр. Свободи, 12 у м. Львові занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Закону України "Про охорону культурної спадщини" у Львівській області, та присвоєно охоронний № 5264-Лв.
16. 11 травня 2021 року представником відповідача було проведено візуальне спостереження об`єкта культурної спадщини - пам`ятки архітектури місцевого значення на пр. Свободи, 12 у м. Львові. За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради встановлено проведення будівельних робіт без розглянутої проектної документації за адресою: пр. Свободи, 12 у м. Львові.
17. На підставі вищезазначеного, Управлінням охорони історичного середовища Львівської міської ради складено припис від 21 травня 2021 року (поштовий реєстраційний номер 0004-вих-41813 від 20 травня 2021 року), згідно з яким позивача зобов`язано: демонтувати влаштовані огороджуючі та світлопрозорі конструкцій на терасі будівлі на пр. Свободи, 12 у м. Львові - пам`ятки архітектури місцевого значення охоронний № 5264-Лв, згідно наказу Міністерства культури та інформаційної політики України "Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України" від 18 січня 2021 року № 14, як такі, що влаштовувалися за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів i передбачених Законом дозволів, негативно позначаються на стані пам`ятки (створюють загрозу знищення, руйнування, пошкодження, спотворення пам`ятки); вжити заходів із приведення тераси будівлі до попереднього стану та у відповідності до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
19. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
20. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
21. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
22. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 2 травня 2022 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на таке.
23. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення Закону України "Про охорону культурної спадщини", внаслідок чого дійшли хибного, на думку скаржника, висновку щодо фактичного знаходження спірного приміщення тераси на площі Підкови, 2 у м. Львові, а також про відсутність доказів того, що конструкції, встановлені на терасі, не відповідають проекту будівлі і негативно позначаються на стані пам`ятки (створюють загрозу знищення, руйнування, пошкодження або спотворення).
24. Скаржник вважає, що необґрунтовані висновки судів попередніх інстанцій про те, що на другому поверсі частини приміщення, що належить позивачу та знаходиться за адресою: пр. Свободи, 12 у м. Львові, відсутня тераса, зумовлені неповним дослідженням усіх доказів, наявних у матеріалах справи, та неповним встановленням усіх обставин справи.
25. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
26. Відповідно до статті 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури.
27. Статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).
Частинами четвертою, п`ятою вищенаведеної норми Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом; держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
28. Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).
29. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
30. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини":
- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;
- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;
- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.
31. Законом України "Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства" від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.
32. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:
- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;
- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).
33. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).
34. Аналогічні зобов`язання передбачені статтею 4 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (ратифіковано Указом Президії Верховної Ради № 6673-XI ( 6673-11 ) від 4 жовтня 1988 року), відповідно до якої кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.
35. Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України "Про охорону культурної спадщини" відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.
36. Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
37. При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.
38. З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Львів.
39. Частиною першою статті 13 Закону України "Про охорону культурної спадщини" встановлено, що об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.
40. Згідно з частиною першою статті 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини", занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки, зокрема, пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.
41. Пунктом 1 наказу Міністерства культури та інформаційної політики України "Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України" від 18 січня 2021 року № 14 (далі - наказ № 14), передбачено занести до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення об`єкти культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України "Про охорону культурної спадщини" у Львівській області згідно з переліком, відповідно до додатку".
42. Як встановлено судами попередніх інстанцій з Додатку до наказу № 14, будівлю, яка розташована за адресою: проспект Свободи, 12, Львів, Львівська область, 79000, охоронний номер 5264-ЛВ, включено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення за порядковим номером № 1299.
43. Крім того, судами встановлено та не заперечується сторонами, що об`єкт нежитлової нерухомості (нежитлове приміщення), який знаходиться за адресою: Львівська область, м. Львів, проспект Свободи, буд. 12 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 195838946101), загальною площею 1638,2 кв. м, належить на праві спільної часткової приватної власності ТОВ "Віденська кав`ярня" та ТОВ "Готель Відень"; позивач займає приміщення: в підвалі з 150 по 163; на 1-му поверсі з 1 по 20, на 2-му поверсі з 21 по 24 загальною площею 676,6 кв. м, що складає 41% від будівлі або 41/100.
44. Згідно з частиною першою статті 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
45. Відповідно до пункту 1 Порядку укладення охоронних договорів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року № 1768 (далі - Порядок № 1768), охоронний договір встановлює режим використання пам`ятки культурної спадщини (далі - пам`ятка) чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована.
46. Пункт 5 Порядку № 1768 передбачає, що в охоронному договорі, складеному за зразком згідно з додатком, зазначаються особливості режиму використання пам`ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам`ятко охоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.
47. Правовий висновок щодо порядку застосування положень статті 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та Порядку № 1768 викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 826/14581/14, від 24 травня 2021 року у справі № 640/4482/20 та від 20 травня 2022 року у справі № 640/16786/19.
48. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що ТОВ "Віденська кав`ярня" уклало охоронний договір № 71/07 на об`єкт культурної спадщини пам`ятку архітектури житловий будинок 19 століття на пр. Свободи, 12 у м. Львові (рішення Львівського облвиконкому № 227 від 17 липня 2007 року) з Управлінням охорони історичного середовища.
49. Згідно з пунктом 5.1 охоронного договору користувач зобов`язується використовувати пам`ятку (частину пам`ятки) нежитлові приміщення загальною площею 611,9 кв. м підвалу, першого та частини другого поверху в будинку 19 століття на проспекті Свободи, 12 у м. Львові для закладу громадського харчування.
50. У пункті 8 вказаного договору визначено, що у разі самовільного проведення користувачем робіт, пов`язаних з перебудовою чи переробленням, які призвели до спотворення пам`ятки, її території чи охоронних зон, їх наслідки повинні бути усунені за рахунок користувача в терміни, визначені письмовим розпорядженням Управління.