ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 травня 2023 року
м. Київ
справа № 640/1041/19
адміністративне провадження № К/9901/9627/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "УКРМОСТОБУД" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 листопада 2019 року (головуючий суддя: Васильченко І.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2020 року (головуючий суддя: Глущенко Я.Б., судді: Мельничук В.П., Пилипенко О.Є.) у справі № 640/1041/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "УКРМОСТОБУД" до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа: ОСОБА_1, про визнання протиправними та скасування постанов,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У 2019 році Товариство з обмеженою відповідальністю "УКРМОСТОБУД" (далі - позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач, Департамент), в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просило:
визнати протиправними дії посадових осіб відповідача щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на об`єкті будівництва "Реконструкція приміщень технічного поверху нежитлової будівлі (літ. А) під офісні приміщення по АДРЕСА_1";
визнати протиправними та скасувати постанови відповідача про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 04.01.2019 № 2/19/073-112, № 3/19/073-113, № 4/19/073-114.
припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 21.12.2018.
визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 21.01.2019 № 18 "Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та декларації про готовність до експлуатації до об`єкта".
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.11.2019 позов задоволено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2020 апеляційну скаргу відповідача задоволено, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.11.2019 скасовано, у задоволенні позову відмовлено.
02.04.2020 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, в якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2020 та змінити мотивувальну частину рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.11.2019.
Ухвалою Верховного Суду від 16 червня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
06 липня 2020 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 16 травня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позовні вимоги обґрунтовані порушенням відповідачем строку проведення перевірки, у зв`язку із чим рішення, прийняті на підставі незаконно проведеної перевірки, є протиправними та підлягають скасуванню.
Відповідач у письмовому відзиві на позов вказав на правомірність своїх дій під час проведення перевірки та відповідності оскаржуваних рішень вимогам чинного законодавства.
Третя особа письмових пояснення з приводу заявлених позовних вимог до суду не направила.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
На підставі звернення ОСОБА_1, наказу від 01.08.2018 № 557, направлень від 26.09.2018 та від 20.12.2018, посадовою особою відповідача проведено позапланову перевірку дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів та правил на об`єкті будівництва: "Реконструкція приміщень технічного поверху нежитлової будівлі (літ. А) під офісні приміщення на АДРЕСА_1, замовник - ТОВ "УКРМОСТОБУД".
За результатом проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, складений акт від 21.12.2018 № б/н (далі - акт перевірки).
В акті перевірки зазначено про виявлення порушень пункту 4.1 ДСТУ-Н Б В.1.2-16-2013 "Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва", статті 23, статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність", ДБН А.2.2-3-2014 "Склад і зміст проектної документації", статті 31, пункту 3 частини 1 статті 34, частини 8 статті 36, частини 10 статті 39 "Про регулювання містобудівної діяльності".
21.12.2018 відповідачем винесено припис з вимогою про усунення порушень та прийняті постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:
від 04.01.2019 № 2/19/073-112, якою позивача визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 69 156,00 гривень;
від 04.01.2019 № 3/19/073-113, якою позивача визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 3 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 710 770,00 гривень;
від 04.01.2019 №4/19/073-114, якою позивача визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 69 156,00 гривень.
Також 21.01.2019 відповідачем винесено наказ № 18 "Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та декларації про готовність до експлуатації до об`єкта", яким наказано:
скасувати право на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) "Реконструкція приміщень технічного поверху нежитлової будівлі (літ. А) під офісні приміщення за адресою: м. Київ, Дніпровський район, вул. Сверстюка, 11" від 04.09.2017 № КВ 061172470064, замовник - ТОВ "УКРМОСТОБУД";
скасувати реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) "Реконструкція приміщень технічного поверху нежитлової будівлі (літ. А) під офісні приміщення за адресою: м. Київ, Дніпровський район, вул. Сверстюка, 11" від 02.10.2017 № КВ 141172750583, замовник - ТОВ "УКРМОСТОБУД";
управлінню дозвільних процедур забезпечити невідкладне направлення копії наказу до Державної архітектурно-будівельної інспекції України для виключення з реєстру запису щодо реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) від 04.09.2017 № КВ 061172470064 та декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) від 02.10.2017 № КВ 141172750583 з єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмов у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
Не погоджуючись із діями відповідача по проведенню перевірки та рішеннями, прийнятими за наслідками проведеної перевірки, позивач звернувся до суду із позовом за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що законодавством не визначено, чи можуть перериватися терміни проведення позапланової перевірки та продовжуватися через будь-який час, коли суб`єктом господарської діяльності будуть надані необхідні для перевірки документи або коли державний інспектор буде вважати за потрібне, наприклад, через рік продовжити позапланову перевірку. Водночас державою має бути дотримано принцип правової визначеності, як елементу верховенства права. Продовження відповідачем позапланового заходу після строку очікуваної позивачем дати закінчення перевірки, на переконання суду першої інстанції, є зловживанням відповідачем передбаченими законом правами щодо здійснення відповідних заходів органом державного нагляду (контролю). У зв`язку з незаконністю перевірки, така не має правових наслідків, що є підставою для скасування рішень, прийнятих за її наслідками.
Суд апеляційної інстанції не погодився із висновком суду першої інстанції з огляду на таке.
Позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва проведена на підставі заяви ОСОБА_2, яка стверджувала про проведення реконструкції без згоди всіх співвласників багатоповерхової будівлі та відповідача. У заяві також було наголошено на необхідності перевірки достовірності інформації, внесеної в декларацію про початок робіт та готовність реконструйованого поверху.
На думку суду апеляційної інстанції, захист позивача мав відбуватись на початку перевірки шляхом недопуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки. Якщо ж допуск до проведення перевірки відбувся, в подальшому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених порушень законодавства, дотримання якого контролюється органами.
Оскільки уповноважена особа позивача допустила посадових осіб відповідача до перевірки та не висловила зауважень щодо її проведення, то відсутні підстави для правової оцінки діям посадової особи Департамента з проведення такого заходу.
Також суд апеляційної інстанції зазначив, що на спростування висновків відповідача щодо зазначення недостовірних відомостей, позивач надав суду проект реконструкції технічного поверху нежитлової будівлі по АДРЕСА_1, корегування, завдання на проектування з корегуванням, в якому визначено клас (наслідків) відповідності - СС1, категорія складності - ІІ (друга), проте до перевірки наведені документи позивачем не надавались і про наявність таких під час здійснення заходу контролю останній не заявляв.
Зазначене, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, викликає обґрунтовані сумніви щодо існування цих документів, як на час реконструкції об`єкта нерухомості, так і на час його перевірки посадовими особами відповідача.
Без урахування наданих позивачем до суду документів, суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо безпідставної зміни площі об`єкта реконструкції із збереженням його геометричних розмірів.
За позицією суду апеляційної інстанції, порушення положень ДБН А.2.2-3:2014 при затверджені проектної документації на реконструкцію технічного поверху нежитлової будівлі по вул. Є Сверстюка, 11А у Дніпровському районі м. Києва, свідчить про відсутність права власності на цю споруду.
У зв`язку із відсутністю права власності, суд апеляційної інстанції критично оцінив посилання позивача на позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 02 жовтня 2018 року у справі №465/1461/16-а.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Позивач у своїй касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій і вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи, а також наполягає на допущенні порушень норм матеріального та процесуального права.
Скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції не прийняв до уваги порушення відповідачем строків проведення позапланової перевірки та прийняття рішення за її наслідками за межами строку перевірки.
Також у касаційній скарзі зазначено, що судом апеляційної інстанції не врахована правова позиція Верховного Суду, сформована у подібних правовідносинах.
У відзиві на касаційну скаргу Департамент наголосив на дотриманні строків та порядку проведення перевірки, визначених Постановою Кабінету Міністрів України № 533.
З цього приводу зазначив, що посадовою особою Департаменту проведено перевірку на підставі направлення від 26.09.2018 № б/н у період з 26.09.2018 по 09.10.2018 та одноразово перевірка була продовжена на два робочих дні на період з 20.12.2018 по 21.12.2018 на підставі направлення від 20.12.2018 № б/н.
На думку відповідача, чинне законодавство в сфері містобудівної діяльності не передбачає обов`язку контролюючого органу продовжувати проведення перевірки на наступний день після спливу основного строку на проведення перевірки та не обмежено в часовому розрізі право контролюючого органу на здійснення перевірки за умови дотримання строку проведення перевірки.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Також судом касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з статтею 1 Закону України від 16.11.1992 № 2780-XII "Про основи містобудування" (далі також Закон № 2780-XII) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
Статтею 6 Закону № 2780-XII визначено, що законодавство України про містобудування складається з Конституції України, цього Закону, законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність" та інших нормативно-правових актів, що видаються на їх виконання.
Органи, що здійснюють державне регулювання у сфері містобудування, наведені у статті 7 Закону № 2780-XII, за змістом якої таке регулювання здійснюється, зокрема, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.