ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 травня 2023 року
м. Київ
справа №815/2654/18
адміністративне провадження № К/990/544/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №815/2654/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ТЕМП ПЛЮС+"
до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Державної інспекції архітектури та містобудування України
за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3
про визнання протиправним та скасування наказу про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, зобов`язання поновити запис про реєстрацію декларації
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 (головуючий суддя Бжассо Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2022 (колегія у складі: головуючого судді Коваля М.П., суддів Кравця О.О., Зуєвої Л.Є.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ТЕМП ПЛЮС+" (далі - позивач, ТОВ "ТЕМП ПЛЮС+") звернулось до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - відповідач 1, Управління ДАБК Одеської міської ради), Державної архітектурно-будівельної інспекції України ( далі - відповідач 2, ДАБІ України), в якому позивач просив суд:
- визнати протиправним та скасувати наказ Управління ДАБК Одеської міської ради № 01-13/123ДАБК від 22.05.2018 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД 08212080240 від 22.05.2012;
- зобов`язати ДАБІ України поновити запис про реєстрацію декларації № ОД 08212080240 від 22.05.2012 у Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
2. Позов обґрунтовано тим, що наказ № 01-13/123 від 22.05.2018, виданий Управлінням ДАБК Одеської МР, про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД 08212080240 від 22.05.2012 є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки прийнятий з порушенням вимог законодавства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09.10.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2019, у задоволенні позову відмовлено.
4. Постановою Верховного Суду від 11.03.2021 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09.10.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2019 скасовано, справу направлено на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
Направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, Верховний Суд вказав, що "суди попередніх інстанцій, обмежившись застосовуванням до спірних правовідносин положень статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), яка дає право органу ДАБІ України за наявності встановлених підстав приймати рішення про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, не перевірили та не надали належної оцінки доводам скаржника про необхідність застосування до спірних правовідносин статті 144 Конституції України. Крім того, суди попередніх інстанцій не дослідили безпосередньо договори купівлі-продажу квартири № 20 від 30.12.2010, нежитлового приміщення 1-го поверху (колишня котельня) від 30.12.2003, свідоцтво про право власності на магазин кафетерій від 01.10.2001, та не встановили на цій підставі наявності/відсутності у позивача права на земельну ділянку, на якій розміщено реконструйований об`єкт".
5. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 25.06.2021, занесеною до протоколу судового засідання, залучено до участі у справі, у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 .
6. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 14.01.2022 залучено до участі у справі, у якості другого відповідача Державну інспекцію архітектури та містобудування України.
7. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 адміністративний позов ТОВ "ТЕМП ПЛЮС+" задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Управління ДАБК Одеської міської ради № 01-13/123ДАБК від 22.05.2018 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД 08212080240 від 22.05.2012. В іншій частині позову відмовлено.
8. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2022 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 залишено без змін.
9. Частково задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про наявність підстав для визнання протиправним та скасування наказу Управління ДАБК Одеської міської ради № 01-13/123ДАБК від 22.05.2018, оскільки після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання, та виключає можливість віднесення такого об`єкту до самочинного в силу його узаконення. За висновками судів, не може визнаватись законною перевірка контролюючого органу такого об`єкта та акти, оформлені за результатами державного архітектурно-будівельного контролю. Разом з тим, суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, що оскільки декларація про початок виконання будівельних робіт № ОД 08212080240 від 22.05.2012 вичерпала свою дію та є нечинною, відсутні підстави для задоволення позову в частині зобов`язання поновити запис про реєстрацію декларації № ОД 08212080240 від 22.05.2012.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. 03.01.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2022 у справі №815/2654/18, в якій ОСОБА_1 просить скасувати вказані судові рішення та закрити провадження у справі.
11. В обґрунтування своїх вимог, скаржник вказує, що дана справа підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства, оскільки не є публічно-правовим спір щодо управлінських дій суб`єкта владних повноважень, які були спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав третьої особи. На думку скаржника, такий спір є спором про цивільне право, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовані нормами цивільного й адміністративного права. Скаржник вказує, що Верховним Судом України була висловлена правова позиція стосовно непоширення юрисдикції адміністративних судів на спори, що виникають з приводу правомірності передачі земельних ділянок у приватну власність та щодо правомірності набуття права власності на земельні ділянки. Крім того, на думку скаржника, судом першої інстанції протиправно не залучено до участі у справі в якості відповідача або третьої особи Одеську міську раду.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. 03.01.2023 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
13. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
14. Ухвалою Верховного Суду від 16.01.2023 касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2022 у справі №815/2654/18 - залишено без руху. Надано скаржнику строк для усунення вказаних недоліків протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали шляхом подання документа про доплату судового збору.
15. На виконання вимог ухвали Верховного Суду про залишення касаційної скарги без руху скаржник надіслав заяву про усунення недоліків, до якої додав документ про доплату судового збору у розмірі 5063, 20 грн.
16. Ухвалою Верховного Суду від 02.03.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2022 у справі №815/2654/18.
17. Ухвалою Верховного Суду від 17.05.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 18.05.2023.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ТОВ "ТЕМП-ПЛЮС+" зареєстровано як юридична особа з 25.09.2007, номер запису до ЄДР 1 556 136 0000 029324, що підтверджується Витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
19. ТОВ "ТЕМП-ПЛЮС+" подано Декларацію про початок виконання будівельних робіт від 21.05.2012 з реконструкції нежитлових приміщень 1-го поверху та квартири АДРЕСА_1, категорія складності ІІ, код об`єкта 1110. Зазначена декларація була зареєстрована Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області 22.05.2012 за №ОД 08212080240.
20. Відповідно до статті 41 Закону № 3038-VI, Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМУ від 23.05.2011 за №553, на підставі звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (№ 01-6/272-ПР від 22.04.2018), листа Одеської місцевої прокуратури № 4, Управління ДАБК Одеської міської ради видало наказ №01-13/102ДАБК від 07.05.2018 "Про проведення позапланової перевірки" на об`єкті: нежитлові приміщення апартаменти за адресою: м. Одеса, Миколаївська дорога, 168 .
21. На підставі цього наказу та направлення на перевірку від 07.05.2018 № 000540 був проведений позаплановий захід за вказаною адресою.
22. За результатами проведення позапланово заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт у період з 07.05.2018 по 11.05.2018 складено акт №000540.
23. З огляду на зміст акту № 000540 від 11.08.2018, під час здійснення заходу державного архітектурно-будівельного контролю встановлено, що за адресою: м. Одеса, вул. Миколаївська дорога 168 (готель " GAUDI") будівельні роботи не ведуться та фактично завершені, об`єкт експлуатується за призначенням.
24. Між тим, під час проведення перевірки ТОВ "ТЕМП-ПЛЮС+" не були надані документи, які підтверджують право власності або користування земельною ділянкою. В наданій декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 008212080240 від 22.05.2012 з реконструкції нежитлових приміщень 1-го поверху та квартири АДРЕСА_1 в частині інформації про земельну ділянку у розділі-документ, що посвічує право замовника на земельну ділянку зазначено: договір купівлі-продажу нерухомого майна квартира №20 від 30.12.2010; договір купівлі-продажу нерухомого майна нежиле приміщення 1-го поверху (колишня котельня) від 30.12.2003; свідоцтво по право власності нерухомого майна магазин кафетерій від 01.10.2001, при цьому замовником будівництва не зазначено фактичний документ (договір оренди землі або державний акт на землю) на земельну ділянку з зазначенням кадастрового номеру.
25. 22.05.2018 за результатами перевірки, оформленими відповідним актом, та на підставі доповідної записки від 14.05.2018 № 01-6/272-ПР, Управлінням ДАБК Одеської міської ради прийнято наказ "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД08212080240 від 22.05.2012" №01-13/123ДАБК.
26. Вважаючи вказаний наказ Управління ДАБК Одеської міської ради протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
28. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
30. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
31. Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є, зокрема, Закон №3038-VI.
32. Статтею 9 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" визначено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом № 3038-VI.
33. Статтею 1 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник - це фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.
34. Згідно зі статтею 4 Закону № 3038-VI об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
Суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
35. Частинами першою та другою статті 34 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після:
1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;
2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності;
3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.
Зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.
36. Відповідно до частини першої статті 36 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
37. Згідно із частинною першої статті 39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I-III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації.
Форма декларації про готовність об`єкта до експлуатації, порядок її подання і реєстрації визначаються Кабінетом Міністрів України.
38. Отже, реєстрація декларації про готовність об`єкта до експлуатації можлива виключно після завершення будівництва.
39. Згідно із частиною третьої статті 34 Закону № 3038-VI центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів. Внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номера здійснюється на підставі інформації, наданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з дня її отримання.
40. Згідно із частиною десятою статті 39 Закону №3038-VI замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.
41. Відповідно до частини другої статті 39-1 Закону № 3038-VI у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертається до суду із позовом про скасування реєстрації такої декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення.
42. Таким чином, реєстрація декларації може бути скасована у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту наведення у ній недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
43. Так, згідно з п 15 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (далі - Порядок №466) у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання наведених у надісланому повідомленні недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягає скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю.