ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 травня 2023 року
м. Київ
справа №420/23850/21
адміністративне провадження № К/990/31081/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Данилевич Н.А.,
суддів - Шевцової Н.В.,
Мацедонської В.Е.,
при секретарі - Зайчишина Т.В.
за участю:
представника відповідача - Плясун Г.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 липня 2022 року (головуючий суддя - Білостоцький О.В.)
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року (головуючий суддя - Вербицька Н.В., судді: Джабурія О.В., Кравченко К.В.)
у справі № 420/23850/21
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора, Одеської обласної прокуратури
про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу,
у с т а н о в и в:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
30 листопада 2021 року ОСОБА_1 звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просила:
- визнати протиправним та скасувати протокол та рішення 15 кадрової комісії від 13 вересня 2021 року з атестації прокурорів місцевих прокуратур про неуспішне проходження атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Одеської обласної прокуратури №2325-к від 20 жовтня 2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Іллічівської місцевої прокуратури Одеської області;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Іллічівської місцевої прокуратури Одеської області з 30 жовтня 2020 року або на рівнозначній посаді в органах прокуратури;
- стягнути з Одеської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 30 жовтня 2021 року по день прийняття судом рішення про поновлення на роботі;
- зобов`язати Офіс Генерального прокурора визначити уповноважену кадрову комісію для призначення дати, місця тестування у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 15 липня 2022 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року, адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано протиправними та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №98 від 13 вересня 2021 року про неуспішне проходження атестації прокурором Іллічівської місцевої прокуратури Одеської області ОСОБА_1 .
Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Одеської обласної прокуратури №2325-к від 20 жовтня 2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Іллічівської місцевої прокуратури Одеської області з 29 жовтня 2021 року.
Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Іллічівської місцевої прокуратури Одеської області з 29 жовтня 2020 року.
Стягнуто з Одеської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу за період з 30 жовтня 2021 року по 15 липня 2022 року в сумі 66 042,24 грн (375, 24 грн.* 176 днів) з вирахуванням із вказаної суми належних до сплати податків і зборів.
Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на роботі в органах прокуратури на посаді прокурора Іллічівської місцевої прокуратури Одеської області та в частині стягнення з Одеської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць з вирахуванням із вказаної суми належних до сплати податків і зборів.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 судові витрати по сплаті судового збору у сумі 992,40 грн.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, вказали, що, не скасовуючи і не змінюючи чинного рішення про призначення позивачу нової дати складання іспиту на загальні здібності та навички, П`ятнадцята кадрова комісія повторно вирішила питання, яке вже було вирішено Четвертою кадровою комісією. П`ятнадцята кадрова комісія при прийнятті рішення №98 від 13.09.2021 діяла з перевищенням власних повноважень, з порушенням принципу правової визначеності, не на підставі Порядків №221 та №233, унаслідок чого позбавила позивача можливості скласти відповідний іспит та прийняла оскаржене у цій справі рішення про неуспішне проходження позивачем атестування, яке є протиправним.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
09 листопада 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора (далі - скаржник, відповідач 1), в якій, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник просив скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 липня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Скаржник, оскаржуючи судові рішення в суді касаційної інстанції, покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідач 1 зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо цієї категорії справ з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
Скаржник зазначає про необхідність надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 №113-ІХ (далі - Закон №113-ІХ) - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділом І, пунктом 2 розділу V цього Порядку;
- пункт 16 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача;
- пункту 7 розділу 1 Порядку № 221 (в редакції чинній на момент виникнення правовідносин) щодо застосування положення про заборону повторного проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, а також застосування п. 7 розділу І Порядку № 221 про можливість призначення нового часу (дати) складення відповідного іспиту для прокурора виключно у випадку, якщо його попереднє складення було перервано чи не відбулося з причин, незалежних від членів комісії та прокурора.
22 листопада 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
08 грудня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції надійшов відзив позивачки на касаційну скаргу, в якому вона вважає доводи останньої необґрунтованими, просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 у період з 31.05.2010 по 29.10.2021 безперервно працювала в органах прокуратури України, останню посаду, яку займала перед звільненням (з 15.03.2016) прокурор Іллічівської місцевої прокуратури Одеської області.
03 жовтня 2019 року Генеральним прокурором України було видано наказ №221, яким затверджено Порядок проходження прокурорами атестації. Цей Порядок встановив правила та процедуру проведення атестації прокурорів, передбаченої Законом №113-ІХ. Поряд з іншими нормами, Порядком №221 передбачено, що для проходження атестації працівник прокуратури повинен подати заяву за формою, передбаченою додатком 2 до цього Порядку.
08 жовтня 2019 року позивач звернулась до Генерального прокурора з заявою про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію (т.1 а.с.36).
Рішенням першої, другої, третьої та четвертої кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 09.10.2020 затверджено графік складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
ОСОБА_1 успішно склала іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, та її допущено до наступного етапу атестації, а саме складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
03 листопада 2020 року під час тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки ОСОБА_1 набрала 89 балів, що є менше прохідного (93 бали) для успішного складання іспиту.
04.11.2020, 05.11.2020 та 06.11.2020 ОСОБА_1, у зв`язку із некоректною роботою комп`ютерної техніки під час проходження тестування, а також її хворобливого стану (підвищення тиску), що вплинуло на результат іспиту, звернулась із заявами до Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), яка проводила тестування, щодо можливості вважати складений іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички таким, що не відбувся, а також надати їй можливість перездати іспит.
Рішенням Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), оформленого проколом від 24.11.2020 №11, ураховуючи доводи, в тому числі позивача, конкретні обставини та додані документи у їх сукупності, кадрова Комісія дійшла висновку про наявність об`єктивних та поважних причин, які вплинули на перебіг та результат складання іспиту; позивача було виключено зі списку осіб, які не склали іспит; вирішено призначити новий час та дату складання іспиту, про що внести зміни до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
Про прийняте рішення позивача повідомлено 25 листопада 2020 року на електронну адресу.
Наказом керівника Одеської обласної прокуратури №705к від 12 березня 2021 року, у зв`язку з припиненням функціонування місцевих прокуратур Одеської області і початком роботи окружних прокуратур з 15 березня 2021 року, відповідно до наказу Генерального прокурора Про день початку роботи окружних прокуратур від 17 лютого 2021 року №40, а також не проходженням атестації, з 15 березня 2021 року позивачу тимчасово визначено робоче місце у Чорноморській окружній прокуратурі Одеської області (т. 1 а.с. 34).
Згідно наказу Генерального прокурора №236 від 16 липня 2021 року "Про визнання такими, що втратили чинність, наказів Генерального прокурора про створення кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)" перша, друга, третя, четверта кадрові комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), ліквідовані (т. 1 а.с. 48).
Згідно наказу Генерального прокурора №239 від 22 липня 2021 створено П`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), яка продовжуватиме проведення атестації місцевих прокурорів (т. 1 а.с. 83-84).
Матеріали атестації відомості, протоколи, заяви тощо першої, другої, третьої та четвертої кадрових комісій стосовно прокурорів, щодо яких не прийнято рішення про неуспішне складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, Офісом Генерального прокурора передано до п`ятнадцятої кадрової комісії актами приймання-передачі матеріалів атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
13 вересня 2021 року П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийнято рішення №98 "Про неуспішне проходження прокурором атестації". Відповідно до зазначеного рішення, враховуючи те, що прокурор Іллічівської місцевої прокуратури Одеської області ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрала 89 балів, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, встановленого наказом виконувача обов`язків Генерального прокурора від 07 жовтня 2020 року №474 Про встановлення прохідного бала для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), а також оприлюднення зразка тестових питань (завдань) та правил складання іспиту вона не допускається до етапу проходження співбесіди та припиняє участь в атестації. У зв`язку з чим ОСОБА_1 вважається такою, що неуспішно пройшла атестацію (т. 1 а.с. 35).
Наказом керівника Одеської обласної прокуратури №2325к від 20 жовтня 2021 року позивача звільнено з 29 жовтня 2021 року з посади прокурора Іллічівської місцевої прокуратури Одеської області та органів прокуратури на підставі рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №98 від 13.09.2021 (т. 1 а.с. 33).
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Статтями 2, 5 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до ст. 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII ( далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Законом № 113-IX запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури та установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами ст.14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з п.п. 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п.9 ч.1 ст. 51 Закону №1697-VII. Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.