ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 травня 2023 року
м. Київ
справа №160/5105/19
адміністративне провадження № К/9901/26251/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Дніпровський металургійний комбінат" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.11.2019 (головуючий суддя: Боженко Н.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.03.2020 (головуючий суддя: Сафронова С.В., судді: Чепурнов Д.В., Мельник В.В.) у справі №160/5105/19 за позовом Публічного акціонерного товариства "Дніпровський металургійний комбінат" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними і скасування постанов,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У червні 2019 року Публічне акціонерне товариство "Дніпровський металургійний комбінат" (далі - ПАТ "ДМК" або позивач) звернулося з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або відповідач), в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просило:
визнати протиправною і скасувати постанову НКРЕКП №660 від 26.04.2019 в частині пункту 2 щодо покладення на ПАТ "ДМК" обов`язку сплатити заборгованість по внесках на регулювання за І, ІІІ та IV квартали 2018 року в сумі 718 356, 07 грн;
визнати протиправною і скасувати постанову НКРЕКП №661 від 26.04.2019 "Про накладення штрафу на ПАТ "ДМК" за сплату внесків на регулювання не в повному обсязі".
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.11.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26.03.2020, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 29.10.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 03.05.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПАТ "ДМК" має ліцензію на провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії (далі - діяльність з використання теплової енергії), видану відповідно до постанови НКРЕКП за №2139 від 11.11.2011 (безстрокова).
У період з 01.04.2019 по 12.04.2019 у відповідності до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП №1584 від 30.11.2018, на підставі постанови НКРЕКП №306 від 05.03.2019 та посвідчення про перевірку №128 від 13.03.2019, фахівцями НКРЕКП було проведено плановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання ПАТ "ДМК" вимог законодавства у сфері теплопостачання та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії за період 01.01.2015 по 31.12.2018, за результатами якої складено акт №148 від 12.04.2019.
Відповідно до інформації, зазначеній у акті перевірки, діяльність підприємства з виробництва теплової енергії у період 2015-2018рр. здійснювалась виключно із використанням засобів провадження ліцензованої діяльності, що зазначені у документах, що додавались до заяви про видачу ліцензії з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії від 14.11.2011.
За висновками перевіряючих, викладеними в акті перевірки, позивачем, зокрема, допущено порушення пункту 3.1 глави 3 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, затвердженими Постановою НКРЕКП від 22.03.2017 №308 (далі - Ліцензійні умови №308). У детальному описі виявленого порушення зазначено таке: порушення щодо дотримання вимог законів України "Про Національну комісію, що здійснює держане регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про теплопостачання", інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері теплопостачання, а саме:
- пункту 5 Порядку розрахунку та встановлення ставки внесків на регулювання, затвердженого постановою НКРЕК №491 від 06.04.2017 (далі - Порядок №491), у частині визначення суми внеску на регулювання за І-IV квартали 2018 року, що призвело до його сплати не в повному обсязі за цей період;
- пункту 7 Порядку №491 щодо обов`язку сплати внесків на регулювання щоквартально до спеціального фонду державного бюджету протягом перших 30 днів поточного кварталу, наступного за звітним.
Відповідачем зазначено, що ліцензіат у звітах за формою №6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) за ІІ квартал 2018 року та у скоригованих звітах за ІІІ, IV квартали 2018 року у рядку 145 "товарна продукція" зазначив 0 тис.грн. Загальна сума заборгованості по сплаті внесків на регулювання за 2018 рік становить 718,35607 тис.грн. Також ліцензіат сплачував внески на регулювання з порушеннями термінів сплати за І квартал 2018 року - 19 календарних днів, за ІІ квартал 2018 року - 57 календарних днів.
Не погодившись із вищенаведеними висновками регулятора щодо виявлених порушень, позивач в порядку абз. 3 частини п`ятої статті 19 Закону України №1540-VIII від 22.09.2016 "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон №1540-VIII) подав відповідачу пояснення (заперечення) до Акту за вих. №01/233 від 22.04.2019.
26.04.2019 НКРЕКП було розглянуто акт перевірки на засіданні, яке проводилось у формі відкритого слухання, в тому числі за участю представника ПАТ "ДМК", який, як зазначено у позовній заяві висловив вмотивовані заперечення проти висновків акту.
За підсумками проведеного слухання НКРЕКП було прийнято:
- постанову "Про накладення штрафу на ПАТ "ДНІПРОВСЬКИЙ МЕТАЛУРГІЙНИЙ КОМБІНАТ" за сплату внесків на регулювання не в повному обсязі" за №661 від 26.04.2019, якою на ПАТ "ДМК" накладено штраф у розмірі 35 917,80 грн за сплату внесків на регулювання не в повному обсязі у І кварталі 2018 року та несплату внесків на регулювання протягом III- IV кварталів 2018 року;
- постанову "Про накладення штрафу на ПАТ "ДНІПРОВСЬКИЙ МЕТАЛУРГІЙНИЙ КОМБІНАТ" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання" за №660 від 26.04.2019, пунктом 2 якої, зокрема, зобов`язано ПАТ "ДМК" сплатити заборгованість по внесках на регулювання за І, III та IV квартали 2018 року у сумі 718 356, 07 грн.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
За висновками позивача, сплата внесків на регулювання, передбачених статтею 13 Закону про НКРЕКП, ставиться в залежність не до факту наявності ліцензії на провадження господарської діяльності, пов`язаної із виробництвом теплової енергії, а безпосередньо з об`ємами здійснення цієї діяльності. Відтак, в контексті наведеного висновку, позивач стверджує, що ним не було допущено порушення щодо правильності відображення показників рядка 145 "товарна продукція" у звіті №6-НКРЕ-енерговиробництво у 2018 році, оскільки ПАТ "ДМК", як суб`єкт господарювання з ліцензією на провадження діяльності, що регулюється НКРЕКП (у даному випадку теплопостачання), фактично не здійснював теплопостачання в розумінні положень чинного законодавства, тому база нарахування відповідного внеску за спірний період становила 0, що виключає обов`язок позивача зі сплати такого внеску. Крім того, позивач зауважив, що регулятор у відповіді на запит ПАТ "ДМК" підтвердив, що діяльність з виробництва теплової енергії для цілей, що не пов`язані з її реалізацією на підставі укладених договорів, зокрема, для забезпечення власних потреб, не є ліцензованою діяльністю, а, отже, не потребує наявності ліцензії. З огляду на викладене, враховуючи положення частини другої статті 19 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", позивач вважає, що підприємство не могло бути притягнуто до відповідальності, оскільки діяло на підставі отриманої від регулятора консультації (відповіді). З огляду на викладене, оскаржувані постанови в частині обов`язку сплатити заборгованість з відповідних внесків на регулювання та нарахування суми штрафу, на думку позивача, є неправомірними та підлягають скасуванню.
Відповідач позов не визнав. Як зауважив відповідач, за відображеною в акті інформацією, у зв`язку із виявленням в ходів перевірки порушення заповнення рядка 145 "товарна продукція" квартальних звітів №6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) за 2018 рік, комісією з перевірки здійснено розрахунок сум внесків на регулювання, які Ліцензіат повинен був сплатити протягом 2018 року з урахуванням скоригованих Ліцензіатом у ході перевірки звітів №6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна за ІІІ та IV квартали 2018 року (у частині операційних витрат), наданих листом від 09.04.2019 №01ЕП-88, однак позивач у відповідних звітах зазначав " 0" тис. грн." у рядку 145 "товарна позиція", у зв`язку з чим заборгованість ПАТ "ДМК" зі сплати внесків на регулювання за 2018 рік склала 718, 35607 тис. грн. Крім того, відповідач звернув увагу на те, що за І квартал 2018 року внески на регулювання сплачувались з порушенням встановлених термінів (протягом перших 30 днів кварталу, наступного за звітним), а саме: за І квартал 2018 року з порушенням строку на 19 календарних днів, за II квартал 2018 року - на 57 календарних днів. За таких обставин відповідач вважає, що винесені ним постанови є законними і обґрунтованими.
Позивач подав відповідь на відзив. Стверджує, що відповідачем не доведено правомірності оскаржуваних постанов. Зазначив, що наведені у відзиві на позов доводи, повністю дублюють висновки акту перевірки. Наголосив, що вироблена теплова енергія для власних потреб не становить обсяг ліцензованої діяльності, що в свою чергу, на думку позивача, виключає можливість нарахування внеску на регулювання.
Від відповідача також надійшли заперечення на відповідь позивача на відзив, у яких останній зазначив, що з огляду на те, що теплова енергія, яка виробляється на об`єкт енергетики металургійних комбінатів чи інших промислових підприємств, корисно використовується в інших технологічних процесах виробництва основної продукції цих підприємств, та є однією із складових собівартості виробництва інших товарів (послуг), то такі ліцензіати мають визначати суми внеску на регулювання, як визначений відсоток від товарної продукції (обсягу коштів), отриманої від провадження ліцензованої господарської діяльності, що регулюється НКРЕКП. Також відповідач наголосив, що всі обсяги теплової енергії, що споживаються обладнанням (устаткуванням), яке не задіяне в технологічних процесах виробництва теплової енергії, або використовуються для провадження іншої не ліцензованої діяльності виробника на території підприємства чи споживаються іншими суб`єктами господарювання на території ліцензіата, то такі обсяги теплової енергії мають бути віднесені до корисного відпуску теплової енергії. З огляду на викладене, під час дослідження наданих позивачем щомісячних форм №1-НКРЕ, відповідачем було встановлено, що Ліцензіат у даних формах у додатковому рядку 23 зазначав "власні потреби ТЕЦ", до яких відноситься і теплова енергія, однак ПАТ "ДМК" у квартальних звітах №6-НКРЕ-енерговиробницвто (квартальна) за 2018 рік при заповненні рядка 145 "товарна продукція" зазначав " 0" тис. грн.". Регулятор стверджує, що у спірному випадку, базою нарахування суми внеску на регулювання має бути товарна продукція (обсяг коштів) від діяльності з виробництва електричної та (або) теплової енергії, що визначається у рядку 145, графах 3, 5 форми звітності №6-НКРЕ-енерговиробництво "Звіт про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії", затвердженої постановою НКРЕ "Про затвердження форм звітності НКРЕ у сферах електроенергетики та теплопостачання та інструкцій щодо їх заповнення" №1257 від 04.10.2012, у зв`язку з чим підстави для задоволення позовної заяви, на думку відповідача, відсутні.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних перевірок; у разі виявлення порушень у діях таких суб`єктів, застосовувати до них за результатом проведених перевірок санкції, у тому числі штрафні, виключний перелік яких визначений статтею 22 Закону №1540-VIII, а також здійснювати інші заходи державного регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави.
Проаналізувавши положення статті 13 Закону №1540-VIII та пункту 2 Порядку №491 суди констатували, що теплова енергія, яка виробляється на об`єктах енергетики металургійних комбінатів чи інших промислових підприємств, корисно використовується в інших технологічних процесах виробництва основної продукції цих підприємств, та є однією із складових собівартості виробництва інших товарів (послуг), такі ліцензіати мають визначати суму внеску на регулювання, як визначений відсоток від товарної продукції (обсягу коштів), отриманої від провадження ліцензованої господарської діяльності, що регулюється НКРЕКП. Таким чином, всі обсяги теплової енергії, що споживаються обладнанням (устаткування), яке не задіяне в технологічних процесах виробництва теплової енергії, або використовуються для провадження іншої не ліцензованої діяльності виробника на території підприємства чи споживаються іншими суб`єктами господарювання на території ліцензіата, мають бути віднесені до корисного відпуску теплової енергії.
Із інформації, зазначеній у пункті 3.7 акту перевірки, суди попередніх інстанцій встановили, що ПАТ "ДМК" є підприємством з повним металургійним циклом виробництва агломерату, чавуну, сталі та металопрокату. Вироблена теплова енергія використовується на технологічні та господарські потреби комбінату. Водночас, Ліцензіат у щомісячних формах №1-НКРЕ у додатковому рядку 23 зазначав "власні потреби ТЕЦ", до яких відноситься теплова енергія, яка перетворена в стисле повітря для технологічного процесу доменного виробництва та яка використана для виробництва електричної енергії. Доля теплової енергії від загального обсягу виробництва, перетвореної в стисле повітря для технологічного процесу доменного виробництва та для виробництва електричної енергії, складає: у 2015 році - 72,8 %; у 2016 році -72 %; у 2017 році - 66,75 %; у 2018 році-74,34%.
Проаналізувавши положення Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затвердженої постановою НКРЕКП №991 від 01.08.2017 (далі - Методика №991) суди обох інстанцій дійшли висновку, що базою нарахування суми внеску на регулювання має бути товарна продукція від діяльності з виробництва електричної та (або) теплової енергії, що визначається у рядку 145 графах 3, 5 форми звітності №6-НКРЕ-енерговиробництво "Звіт про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії", затвердженої постановою НКРЕ "Про затвердження форм звітності НКРЕ у сферах електроенергетики та теплопостачання та інструкцій щодо їх заповнення" за №1257 від 04.10.2012. Натомість, протягом 2018 року позивач визначав суму чистого доходу для розрахунку внесків на регулювання на рівні " 0" тис. грн.", не враховуючи при цьому внутрішньозаводське споживання теплової енергії для потреб основного виробництва, що призвело до виникнення у підприємства заборгованості по сплати внесків на регулювання та порушення строків сплати таких внесків, які позивач повинен був сплатити протягом 2018 року.
За наведених вище обставин, суди обох інстанцій дійшли висновку про відповідність оскаржуваних постанов вимогам законодавства.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник стверджує, що судами обох інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, а саме, положення частини другої статті 13 Закону про НКРЕКП. Неправильне застосування судами положень наведеної норми полягає у визначенні її змісту в контексті спірних правовідносин таким чином, що вона застосовується до всього обсягу корисного відпуску (фактично - вироблення) теплової енергії, незалежно від того, чи є така теплова енергія товарною продукцією, чи була вона реалізована та чи було у цьому випадку отримано доходи (кошти або інші блага майнового характеру) саме від ліцензованої господарської діяльності з її виробництва.
Натомість за висновками скаржника, сплата внесків на регулювання, передбачених статтею 13 Закону про НКРЕКП, ставиться в залежність безпосередньо до обсягу здійснення суб`єктом господарювання ліцензованої діяльності, зокрема, пов`язаної з виробництвом теплової енергії - тобто перетворенням енергетичних ресурсів будь-якого погодження, у т.ч., альтернативних джерел енергії, на теплову енергію за допомогою технічних засобів з метою її продажу на підставі договору. Проте, зважаючи, що позивачем протягом 2015 - 2018 років (а в цілому з 2011 року) не здійснювалась реалізація теплової енергії безпосередньо споживачам за прямими договорами купівлі-продажу, що також встановлено в акті перевірки, то відповідно у звітах про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії за Формою №6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна), з урахуванням внесених під час перевірки коригувань, правильно відображено показник "Товарна продукція" (ряд.145) - 0 грн.
Скаржник наполягає, що за період який перевіряється не здійснював діяльність, що охоплюється Ліцензійними умовами №308, а тому і доходи у цей період не могли бути отримані. В контексті зазначених аргументів позивач наголосив, що у зв`язку із припиненням продажу теплової енергії суб`єктам господарювання, постановою НКРЕ від 19.04.2012 №491 визнано втрату чинності постанови НКРЕ від 23.02.2012 №172 "Про встановлення тарифу на виробництво теплової енергії ВАТ "Дніпровський металургійний комбінат ім. Ф.Е. Дзержинського". Протягом 2015-2018 років ліцензіат не звертався до НКРЕКП щодо встановлення тарифу на виробництво теплової енергії". Відтак, для позивача є незрозумілим, з яких складових виходив відповідач розраховуючи суму чистого доходу у перевіряємому періоді.
Також за позицією скаржника, суди попередніх інстанцій не врахували межі компетенції НКРЕКП, як Регулятора.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просить касаційний суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає таке.
Закон №1540-VIII визначає правовий статус НКРЕКП, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.
Частиною першою статті 1 цього Закону визначено, що НКРЕКП (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно із статтею 3 Закону №1540-VIII, Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.