ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 травня 2023 року
м. Київ
справа №640/22934/20
адміністративне провадження № К/990/27337/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
за участю:
секретаря судового засідання Рудницького І.В.,
представник позивача не з`явився,
представника відповідача Смикалова В.Р.,
представника Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" Волощука П.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Білоцерківська теплоелектроцентраль" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року (судді: Безименна Н.В.,Бєлова Л.В., Аліменко В.О.) у справі № 640/22934/20 за позовом Приватного акціонерного товариства "Білоцерківська теплоелектроцентраль" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та нечинними постанов,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
Приватне акціонерне товариство "Білоцерківська теплоелектроцентраль" звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), в якому, з урахуванням змін просило:
- визнати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 07 жовтня 2019 року № 2080 "Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕКП" протиправною (незаконною та такою, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили) та нечинною з моменту її прийняття;
- визнати абз.12 п.4 глави 1 р.І, п.1, 2, 3, 4, 5, 7, 9 гл.6 р.VI Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 вересня 2015 року №2494, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року №1379/27824 протиправними (незаконними та такими, що не відповідають правовим актам вищої юридичної сили) та нечинними з моменту їх прийняття;
- визнати п.6.1, 6.2, 6.3, 6.5 р.VI Типового договору розподілу природного газу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 №2498, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за №1384/27829 протиправними (незаконними та такими, що не відповідають правовим актам вищої юридичної сили) та нечинними з моменту їх прийняття;
- визнати абз.12 п.4 р.І та р.II Методики визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25.02.2016 №236, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 03 листопада 2016 року за №1434/29564 протиправними (незаконними та такими, що не відповідають правовим актам вищої юридичної сили) та нечинними з моменту їх прийняття.
Підставами позову визначено невідповідність оскаржуваних нормативно-правових актів принципам законності, пропорційності, ефективності та справедливості, їх прийняття всупереч меті досягнення балансу інтересів споживачів та суб`єктів господарювання, що проводять діяльність в сфері енергетики та комунальних послуг, не захищають права споживачів, не відповідають загальним засадам цивільного законодавства, а саме принципам справедливості, добросовісності та розумності, порушують вимоги законодавства щодо пріоритетності енергозбереження та створенні економічних і правових умов заінтересованості в енергозбереженні учасників ринку приходного газу, порушують принципи компетентності, обґрунтованості та своєчасності прийняття рішень.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
01 січня 2016 року між ПАТ "Київоблгаз" та ПрАТ "Білоцерківська Теплоелектроцентраль" оформлено заяву-приєднання № 09420UIGN6AP016 до умов договору розподілу природного газу (для споживача, що не є побутовим), за якою позивач приєднався до умов Типового договору розподілу природного газу, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2498 (а.с.19 т.1).
Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відповідно до статей 4, 40 та 41 Закону України "Про ринок природного газу" та статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" прийнято постанову від 07 жовтня 2019 року № 2080 "Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕКП" (далі - постанова № 2080), якою затверджено Зміни до Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30 вересня 2015 року №2494, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року №1379/27824 (пункт 1); затверджено Зміни до Типового договору розподілу природного газу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30 вересня 2015 року № 2498, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року № 1384/27829 (пункт 2); затверджено Зміни до Методики визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25 лютого 2016 року №236, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 03 листопада 2016 року за № 1434/29564.
Наведена Постанова опублікована в газеті "Урядовий кур`єр" 11 жовтня 2019 року № 195 та набрала чинності 12 листопада 2019 року.
Вважаючи, що внесені вказаною постановою зміни порушують права ПрАТ "Білоцерківська Теплоелектроцентраль" в частині створення обов`язку зі сплати подвійної вартості за перевищення обсягу замовленої потужності та недостатнього часу для коригування замовлених обсягів. Враховуючи значне розбалансування інтересів постачальників та споживачів послуг з розподілу газу, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 листопада 2021 року позов задоволено частково, визнано протиправними (незаконними) та нечинними: 1) постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 07 жовтня 2019 року №2080 "Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕКП" в частині п.3 Змін до Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 вересня 2015 року №2494, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за №1379/27824, п.2 Змін до Типового договору розподілу природного газу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 вересня 2015 №2498, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за №1384/27829, п.2 Змін до Методики визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 25 лютого 2016 року №236, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 03 грудня 2016 року за №1434/29564; 2) пункти 1, 2, 3, 4, 5, абз.2 п.7 у частині слів "за річну замовлену потужність" гл.6 р.VI Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30 вересня 2015 року №2494, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за №1379/27824; 3) п.6.1 в частині слів "за річну замовлену потужність", абз.2 п.6.2 в частині слів "річної замовленої", п.6.3, 6.5 р.VI Типового договору розподілу природного газу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 вересня 2015 №2498, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за №1384/27829; 4) п.1 р.ІІ Методики визначення та розрахунку тарифу, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 25 лютого 2016 року №236, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 03 грудня 2016 року за №1434/29564. У задоволенні решти позову відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції визначив, що передбачення внесення протягом 10 липня по 23 липня є недостатньо гнучким, оскільки дозволяє скоригувати замовлену потужність лише один раз протягом короткого періоду, при цьому відповідачем не зазначено необхідності запровадження відповідного механізму обрахунку сплати за розподіл газу, який визначається, виходячи з річної замовленої потужності.
Також, на думку суду першої інстанції, оскаржуваний порядок обрахунку не може вважатись необхідним і мінімально достатніми для досягнення мети задоволення загальносуспільного інтересу (забезпечення споживачів газом), оскільки позивач як споживач послуг з розподілу природного газу повинен сплачувати кошти за послуги, які не надавалися, а відповідачем не наведено доводів чому саме такий алгоритм розрахунку потужності на рік є єдино можливим, що могло б свідчити про те, що таке регулювання було необхідним і мінімально достатнім для належного забезпечення діяльності суб`єктів господарювання на ринку постачання газу з метою забезпечення газом побутових та інших споживачів та обґрунтованим.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нову про відмову у задоволенні позову.
Колегія суддів звернула увагу, що необхідність впровадження нового механізму обрахунку сплати за розподіл газу, який визначається, виходячи з річної замовленої потужності, мета внесених змін прямо визначена у Аналізі впливу проекту спірної постанови, в тому числі, зменшення фінансового навантаження на споживачів природного газу в опалювальний період; спрощення процедури замовлення потужності на основі статистичних даних обсягів споживання природного газу кожного споживача у минулих періодах.
При цьому, альтернативні способи вирішення спірного питання також були досліджені Регулятором із наданням їм належної оцінки, визначенням їх впливу на сферу інтересів держави, громадян та суб`єктів господарювання та обґрунтованим їх відхиленням на користь запроваджених змін, що також відображено в Аналізі впливу проекту спірної постанови.
Позивачем не обґрунтовано, який саме період для коригування замовленої потужності буде достатнім для надання обґрунтованої оцінки спожитим обсягам природнього газу в розрізі прогнозованого щомісячного споживання. В той же час, суд першої інстанції не обґрунтував власних висновків, що період з 10 по 23 липня є недостатнім для належного коригування споживачами замовленої потужності на розрахунковий календарний період.
Разом з тим, на момент розгляду справи в суді першої інстанції постановою НКРЕКП №1469 від 29 липня 2020 року було внесено зміни до п.3 гл.6 р.VI Кодексу ГРМ, в результаті чого збільшився період, протягом якого споживач має право подати Оператору ГРМ заявку на уточнення (збільшення/зменшення) величини річної замовленої потужності з 10 липня по 15 вересня розрахункового календарного періоду.
Наведене свідчить про безпідставність висновків суду першої інстанції в частині недостатності періоду з 10 по 23 липня для уточнення (збільшення/зменшення) величини річної замовленої потужності споживачами природного газу, які не є побутовими.
Крім того, застосування до споживача природнього газу двократної вартості тарифу можливо виключно у разі, якщо такий споживач перевищив обсяг замовленої потужності на розрахунковий календарний період та не скористався своїм право на уточнення (збільшення/зменшення) величини річної замовленої потужності з 10 липня по 15 вересня такого періоду. А отже, така форма відповідальності за перевищення замовленого обсягу природного газу не є безумовною та повністю залежить від волевиявлення суб`єкта господарювання.
Крім того, у постановах Верховного Суду від 31 липня 2018 року у справі № 826/11415/16, від 2 листопада 2018 року у справі № 826/22323/15, від 22 листопада 2018 року у справі № 826/14323/16 та від 14 лютого 2019 року у справі № 820/10582/15 сформульовано висновок, відповідно до якого адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача; підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.
У Рішенні від 1 грудня 2004 року у справі № 18-рп/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційним Судом України розтлумачено поняття "охоронюваний законом інтерес", що вживається у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", а саме зазначено, що цей термін треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.
Вищезазначений підхід був застосований Верховним Судом у постанові від 14 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17 (2-а/210/204/17).
В той же час, наявність судового спору в Господарському суді Київської області між позивачем та Оператором ГРМ (АТ "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз") про стягнення заборгованості (справа №911/2088/20) не є доказом протиправності спірної постанови, або окремих положень Кодексу ГРМ, Типового договору чи Методики, до яких було внесено зміни постановою НКРЕКП від 07 жовтня 2019 року №2080.
Суд звертає увагу, що вирішення питання про внесення змін до Кодексу газорозподільних систем, до Типового договору розподілу природного газу та до Методики визначення розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу належить до виключної компетенції НКРЕКП, повноваження якої в рамках даного питання є дискреційними.
Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною третьою статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управлiння, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Апеляційний адміністративний суд зазначив, що суд не може підміняти державний орган рiшення якого оскаржується, приймати замість нього рiшення, яке визнається протиправним, інше рiшення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, якi належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно дискреційних повноважень ключовим завданням якого є здiйснення правосуддя. Тому - завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішення.
При цьому, як вже було зазначено вище, відповідно до ст.4 Закону України "Про ринок природного газу" державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
Тобто, на переконання суду апеляційної інстанції, прийняття відповідних регуляторних рішень, якими встановлюється державне регулювання на ринку природного газу, належить до дискреційних повноважень НКРЕКП, такі рішення можуть встановлювати новий (відмінний від попереднього) порядок розподілу природного газу механізм здійснення розрахунків у сфері газопостачання між Операторами ГРМ та споживачами (як побутовими, так і не побутовими), в тому числі щодо запровадження річної замовленої потужності, що свідчить про спірна постанова НКРЕКП та запроваджені нею зміни були прийняті відповідачем в межах дискреційних повноважень визначених законами України "Про ринок природного газу", "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг) та у спосіб, визначений законодавством України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Скаржник вважає, що апеляційним судом при ухваленні оскаржуваної постанови не враховано висновків Верховного Суду, викладені у постановах від 12 травня 2022 року у справі №№ 640/20477/18 та від 04 травня 2022 року у справі №640/21004/18, а також від 27 січня 2022 року у справі №640/20670/21, що визначають суть поняття "дискреційні повноваження", тому, на переконання позивача, апеляційний суд дійшов не вірного висновку і неправомірно скасував рішення суду першої інстанції.
Також позивач не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, оскільки воно прийнято у зв`язку з неправильним застосуванням судом норм матеріального права та порушенням норм процесуального права.
Позивач стверджує, що спірна постанова № 2080 від 07 жовтня 2019 року не відповідає принципам законності, пропорційності, ефективності та справедливості. Прийнята всупереч меті досягнення балансу інтересів споживачів та суб`єктів господарювання, що проводять діяльність в сфері енергетики та комунальних послуг. Не захищає права споживачів. Не відповідає загальним засадам цивільного законодавства, а саме принципам справедливості, добросовісності та розумності. Порушує вимоги законодавства щодо пріоритетності енергозбереження та створення економічних і правових умов заінтересованості в енергозбереженні учасників ринку природного газу. Порушує принципи компетентності, обґрунтованості та своєчасності прийняття рішень.
Суд апеляційної інстанції жодним чином не проаналізував законність вимог Позивача, оскільки посилався на дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень, тим самим залишивши поза увагою основні вимоги, які ставляться до дій (діяльності) таких суб`єктів в межах дискреційних повноважень.
У рішенні суду першої інстанції зазначено, про те, що суд визнає вірним твердження про наявність у НКРЕКП широкої дискреції щодо ухвалення правових актів з мстою врегулювання господарської діяльності па ринку постачання газу. При цьому заходи, які запроваджуються такими актами можуть та повинні враховувати ситуацію на ринку, зовнішні чинники, фінансові спроможності побутових споживачів (зокрема, фінансування субсидій). Однак запровадження тих чи інших правил повинно відповідати наведеним критеріям. Відповідачем не було зазначено необхідності запровадження відповідного механізму обрахунку сплати за розподіл газу, який визначається, виходячи з річної замовленої потужності. При цьому передбачення внесення протягом 10 липня по 23 липня, за висновком суду, є недостатньо гнучким, оскільки дозволяє скоригувати замовлену потужність лише один раз протягом короткого періоду.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг просила залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.
У судовому засіданні представник Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та представник Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" просили відмовити у задоволенні касаційної скарги, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 грудня 2022 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою Приватного акціонерного товариства "Білоцерківська теплоелектроцентраль" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року.
Ухвалою Верховного Суду від 21 лютого 2023 року призначено справу до розгляду.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Частиною першою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла таких висновків.
Щодо дискреційних повноважень НКРЕКП, Суд зазначає наступне.