ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 травня 2023 року
м. Київ
справа № 240/44129/21
адміністративне провадження № К/990/7597/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 240/44129/21
за позовом ОСОБА_1 до Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області про визнання незаконним та скасування розпорядження, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку та моральної шкоди, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року (суддя - Шимонович Р.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2023 року (головуючий суддя - Шидловський В.Б., судді: Курко О.П., Боровицький О.А.)
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 (позивач) звернувся до суду з позовом до Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області (Новогуйвинська селищна рада, відповідач) у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати розпорядження Новогуйвинської селищної ради №555-к "Про дострокове припинення повноважень ОСОБА_1" від 19 листопада 2021 року, рішення селищної ради №780 від 19 листопада 2021 року "Про звіт заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів щодо фінансово-господарської діяльності відділу освіти Новогуйвинської селищної ради" та рішення №781 "Про дострокове припинення повноважень ОСОБА_1" від 19 листопада 2021 року;
- поновити його на посаді заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради з 19 листопада 2021 року;
- стягнути з селищної ради на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу починаючи з дати звільнення до дня поновлення на роботі;
- стягнути з відповідача моральну шкоду у розмірі 10000,00 грн.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що був обраним на посаду заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради. 19 листопада 2021 року на позачерговій сімнадцятій сесії восьмого скликання Ради відповідач прийняв рішення № 781, на виконання якого видав розпорядження № 555-к про дострокове припинення повноважень позивача. ОСОБА_1 вважав рішення про дострокове припинення повноважень і, як наслідок, звільнення із займаної посади, неправомірним, посилаючись на те, що позачергова сесія ради була скликана та проведена із численними процедурними порушеннями. У зв`язку з цим, просить задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, також вважав, що йому було завдано моральну шкоду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини
3. Рішенням Новогуйвинської селищної ради № 25 від 14 січня 2021 року ОСОБА_1 , було затверджено на посаді заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради.
4. Відповідно до протоколу №13/8 спільного засідання комісій з питань планування, бюджету та фінансів та з питань законності, правопорядку, запобігання корупції, регламенту та депутатської діяльності від 19 листопада 2021 року, комісіями рекомендовано винести на розгляд сесії два проекти рішення: визнати задовільною роботу заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 та іншим проектом - визнати незадовільною його роботу.
5. 19 листопада 2021 року на пленарному засіданні 17-ої сесії 8-го скликання Новогуйвинської селищної ради, селищною радою було заслухано звіт заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради щодо фінансово-господарської діяльності Відділу освіти Новогуйвинської селищної ради ОСОБА_1 .
6. За результатами обговорення питання порядку денного про звіт заступника селищного голови ОСОБА_1 на пленарному засіданні 17-ої сесії відбулося відкрите поіменне голосування за пропозицію визнати звіт заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради задовільним. Відповідне рішення селищною радою не було прийняте.
7. Згодом, відбулося поіменне голосування про визнання незадовільним звіту заступника селищного голови ОСОБА_1 , за результатами якого Новогуйвинською селищною радою прийнято рішення №780 від 19 листопада 2021 року про визнання його роботи - незадовільною.
8. За такої умови депутат селищної ради Лихотворик В.В. порушив перед радою питання про звільнення відповідної посадової особи органу місцевого самоврядування та надав пропозицію про включення даного питання у порядок денний 17-ої сесії. Указана пропозиція підтримана більшістю голосів, що підтверджується протоколом засідання №18 сесії селищної ради.
9. На позачерговій сімнадцятій сесії восьмого скликання Новогуйвинської селищної ради прийнято рішення № 781 "Про дострокове припинення повноважень заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 ".
10. Вважаючи своє звільнення неправомірним, із підстав порушення процедури ініціювання та проведення позачергової сесії, на якій прийнято рішення про дострокове припинення повноважень та невмотивованості такого рішення, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
11. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року у задоволені позову ОСОБА_1 відмовлено.
12. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 10 січня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишив без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
13. Вирішуючи спір суди виходили з такого.
14. Ураховуючи принцип самостійності кадрової політики в територіальній громаді, суди першої та апеляційної інстанції зазначили, що селищна рада має право (повноважна) припинити службу посадової особи в органах місцевого самоврядування в такий же спосіб, яким особу було прийнято на службу в органи місцевого самоврядування тобто шляхом прийняття відповідного рішення про припинення служби. Зазначене рішення приймається на пленарному засіданні сесії селищної ради
15. Суди за наявними у цій справі доказами та установленими обставинами дійшли висновків, що відповідачем дотримано порядок скликання та процедуру проведення позачергової сесії ради, на якій за результатами аналізу діяльності заступника сільського голови ОСОБА_1 реалізовано передбачене законом право ради на дострокове припинення повноважень останнього.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
16. Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову.
17. Як на підставу оскарження рішення суду першої та апеляційної інстанцій позивач послався на пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України).
18. На обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої викладеної вище статті ОСОБА_1 зазначає, що в оскаржуваних судових рішеннях суди попередніх інстанції застосували положення частини першої статті 8 та частини другої статті 19 Конституції України, статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" без урахування висновку щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладеного Верховним Судом у постанові від 04 червня 2020 року у справі № 802/1463/18-а.
19. Також скаржник зауважив, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування частини четвертої статті 19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", частин десятої та п`ятнадцятої статті 46, частини п`ятнадцятої статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 4 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" у подібних правовідносинах (пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України).
20. Обґрунтовуючи свою касаційну скаргу позивач висловлює незгоду із своїм звільненням посилаючись на відсутність підстав для визнання його роботи як заступника селищного голови незадовільною та вказуючи на відсутність абсолютного характеру принципу самостійності кадрової політики в територіальній громаді. Позивач уважає, що численні порушення, які відбувалися під час скликання та проведення позачергової сесії, зокрема щодо: своєчасного доведення до відома про скликання сесії ради; попереднього розгляду постійною комісією питання про дострокове припинення повноважень позивача; порушення процедури винесення депутатом селищної ради питання про дострокове припинення повноважень позивача на розгляд сесії, формування порядку денного, мали наслідком нелегітимність її пленарного засідання та безпосередньо вплинули на законність прийнятих на цьому засіданні рішень.
21. У даному випадку, як указує скаржник, викладення Верховним Судом правового висновку щодо меж реалізації прав депутатів органів місцевого самоврядування є важливим для забезпечення правової визначеності та підтримки демократичних принципів у роботі таких органів.
22. Верховний Суд ухвалою від 07 березня 2023 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
23. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, у якому він просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін. Зазначає, що суди попередніх інстанцій правильно встановили усі обставини справи та ухвалили судові рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
24. Ухвалою Верховного Суду від 15 травня 2023 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи. Позиція Верховного Суду
25. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
26. Спірним у цій справі є процедура скликання та проведення 17 сесії Новогуйвинської селищної ради та прийнятті на її засідання рішення, у тому числі про дострокове припинення повноважень позивача, з яким позивач висловлює свою незгоду.
27. Касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
28. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги в частині наявності/відсутності порушення порядку скликання позачергової сесії, колегія суддів зазначає таке.
29. Пунктом 11 частини першої статті 26 Закону Україні "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виключно на пленарних засіданнях селищної ради вирішуються питання заслуховування звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує.
30. Відповідно до частин першої, п`ятої та десятої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал. Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
31. Суди попередніх інстанцій вважали, що відповідачем не порушено положення законодавства в частині скликання 17 сесії, оскільки розпорядження секретаря ради про її скликання було опубліковано 18 листопада 2021 року о 10.00 год на офіційному сайті органу місцевого самоврядування та доведено до відома не пізніше, як за день до скликання цієї сесії, яка відбулася 19 листопада 2021 року.
32. Колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що скликання сесії ради відбулося відповідно до положень статті 46 Закону Україні "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 36 Регламенту роботи Новогуйвинської селищної ради.
33. Тож, з огляду на викладене, та враховуючи, що поняття "винятковий випадок" законодавцем не розкривається, а критерії винятковості Регламентом не встановлюються, доводи позивача про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано положення зазначених норм, а відповідачем було скликано сесію у надмірно скороченні терміни без належної мотивації гострої необхідності та винятковості вчинення таких дій, не підтвердились.
34. Колегія суддів зауважує, що винятковість таких обставин щодо скликання сесії є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування і вона в усіх випадках супроводжується різними подіями і явищами.
35. Щодо неправильного застосування судами частини четвертої статті 19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" при аналізі процедури винесення депутатом селищної ради на розгляд сесії питання про дострокове припинення повноважень позивача, колегія суддів виходить із такого.
36. У касаційній скарзі скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій помилково вважають абсолютним право депутата селищної ради порушувати перед радою питання для розгляду їх радою та її органами.
37. За твердженнями скаржника судами неправильно застосовано пункти 3-4 та 8 частини другої статті 19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" та помилково констатовано факт правомірної реалізації депутатом своїх прав щодо права депутата на винесення питання про припинення повноважень позивача на розгляд позачергової сесії, без урахувань обмежень щодо порядку реалізації таких прав, передбачених частиною 4 цієї ж статті. На думку скаржника для винесення та розгляду саме у межах 17 позачергової сесії питання про дострокове припинення повноважень позивача, депутат мав обґрунтувати терміновість та необхідність розгляду такого питання невідкладно, а саме без попереднього розгляду такого питання постійною комісією.
38. Так, судами у цій справі установлено, що за пропозицією депутата Лихогворика В.В. та результатами голосування про доповнення порядку денного, відповідачем внесено на розгляд сесії питання про дострокове припинення повноважень заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 .
39. Після голосування з цього питання по суті, відповідачем змінено черговість питань порядку денного, внесено на голосування та прийнято оскаржуване рішення №781, яким достроково припинено повноваження заступника Новогуйвинського селищного голови ОСОБА_1 та звільнено його із займаної посади.
40. При цьому, суди не встановили порушення Регламенту Новогуйвинської селищної ради при розгляді питання про дострокове припинення повноважень заступника селищного голови, оскільки депутат правомірно скористався наданим йому законодавством правом порушити перед радою питання про дострокове припинення повноважень посадовою особою, а депутатським корпусом більшістю голосів підтримано включення цього питання до порядку денного 17 позачергової сесії.
41. Стаття 19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" надає депутату право пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами, вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті та порушувати питання про недовіру сільському, селищному, міському голові, розпуск органів, утворених радою, та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування.
42. Проте, частиною четвертою указаної статті визначено, що порядок реалізації зазначених прав депутатів місцевих рад визначається цим Законом, іншими законами України, які регулюють діяльність місцевих рад та їх органів, а також регламентом відповідної ради.
43. Своєю чергою, стаття 42 Регламенту Новогуйвинської селищної ради вказує, що пропозиції щодо питань на розгляд селищної ради можуть вноситися селищним головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом селищної ради, іншими виконавчими органами селищної ради, загальними зборами громадян, громадськістю шляхом подання електронної петиції - щодо питань, які належать до повноважень селищної ради, не пізніше, як за п`ятнадцять робочих днів до відкриття сесії.