ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 травня 2023 року
м. Київ
справа №1.380.2019.005355
адміністративне провадження № К/9901/33843/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Атріум Естейт"
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року (колегія у складі суддів Ніколіна В.В., Затолочного В.С., Пліша М.А.)
у справі №1.380.2019.005355
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Атріум Естейт"
до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові
про визнання протиправними дій, скасування припису та постанови про накладення штрафу.
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Атріум Естейт" звернулося до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, у якому просило:
- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки;
- визнати протиправним та скасувати припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові від 22.04.2019 "Про зупинення підготовчих та будівельних робіт";
- визнати протиправною та скасувати постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові від 10.05.2019 №0006-вих-1612/33 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 710770 грн.
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 27.07.2020 (суддя Гулкевич І.З.) позов задоволено.
3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.12.2020 скасовано рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27.07.2020, ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.
4. 10.12.2020 ТОВ "Атріум Естейт" через систему "Електронний суд" подало до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій із посиланням на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права просило скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.12.2020 та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27.07.2020. Крім того, позивач заявляв про намір доповнити касаційну скаргу протягом строку на касаційне оскарження після отримання повного тексту постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.12.2020, яка не була складена на момент подання касаційної скарги.
5. Ухвалою Верховного Суду від 18.01.2021 відкрито касаційне провадження.
6. Скаржник клопотав про зупинення виконання оскаржуваного рішення, однак ухвалою від 18.01.2021 Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання. Також позивач заявляв клопотання про розгляд справи за участі його представника, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з наказом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові №215-П від 18.04.2019 вирішено провести позапланову перевірку на об`єкті будівництва за адресою: вул. Стрийська, 35 м. Львів. Підставою для проведення перевірки була службова записка начальника відділу інспекційної роботи від 18.04.2019.
8. 18.04.2020 Відповідач видав направлення на проведення перевірки щодо дотримання ТОВ "Атріум Естейт" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, строк дії направлення - з 18.04.2019 по 22.04.2019.
9. За результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавств у сфері містобудівної діяльності складено акт №192-пп від 22.04.2019.
10. У розділі VIII акту перевірки від 22.04.2019 зазначено, що за адресою: м. Львів, вул. Стрийська, 45 ТОВ "Атріум Естейт" розпочато будівельні роботи без отримання на це відповідного дозволу про виконання будівельних робіт. Виявлено факт самочинного будівництва, а саме: на момент перевірки вирито котлован та залито бетонну подушку. Будівельні роботи ведуться на земельній ділянці, яку надано замовнику на підставі ухвали № 4100 від 11.10.2018, винесеної Львівською міською радою.
11. У розділі IV цього ж акту перевірки вказано, що перевірка проводилася начальником відділу інспекційної роботи Інспекції ДАБК у м. Львові Павлишиним Т.І., відомостей щодо присутності керівника суб`єкта господарювання та третіх осіб під час перевірки не зазначено. В акті перевірки також зазначено, що замовник або його представник в останній день перевірки не з`явились для отримання та підписання акту.
12. Також з акту від 22.04.2019 вбачається, що перевіркою встановлено порушення ТОВ "Атріум Естейт" абз. 2 п.3 ч.2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності".
13. За фактом виявленого порушення відповідач виніс припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт шляхом зупинення проведення будівельних робіт на об`єкті "Будівництво житлового комплексу з вбудованими приміщеннями громадського обслуговування, підземним паркінгом та трансформаторною підстанцією на вул. Стрийська, 45 у м. Львові" до моменту усунення порушень, а також складено протокол від 22.04.2019.
14. Уповноваженою особою відповідача 10.05.2019 винесено постанову №0006-вих-1612/33 про накладення на ТОВ "Атріум Естейт" штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, які виявлені під час позапланової перевірки, у розмірі 710770 грн.
15. Не погоджуючись з діями відповідача щодо проведення перевірки, приписом від 22.04.2019 та постановою про накладення штрафу від 22.04.2019, позивач звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
16. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що відповідач провів позапланову перевірку, вийшовши за межі своїх повноважень. Перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності суб`єктами містобудування на об`єктах будівництва, які віднесені до категорії "із значними наслідками ССЗ", не належить до його повноважень. Це питання віднесене виключно до компетенції центрального органу виконавчої влади, яким у Львівській області є Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області.
Відповідач допустив численні порушення, а саме: здійснив перевірку за відсутності уповноваженої особи позивача та без повідомлення останнього, чим позбавив позивача права ефективного захисту своїх прав та інтересів під час проведення оскаржуваної перевірки; не надав позивачу для ознайомлення наказ про проведення позапланової перевірки та направлення на проведення перевірки; в наказі про проведення оскаржуваної перевірки не вказав щодо якого об`єкта буде здійснюватися перевірка; в направленні на перевірку не зазначив інформацію про здійснення попереднього заходу.
Документи, які стосуються оскаржуваної перевірки (акт, припис, постанову) відповідачем на адресу Товариства не надсилалися, про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності позивача ніхто не повідомляв, що позбавило останнього можливості захистити свої права та інтереси під час розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності надати свої ґрунтовні доводи та заперечення.
17. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що Інспекцією було виконано обов`язок з належного направлення позивачу акту перевірки, припису, протоколу, постанови про накладення штрафу. Інспекцією під час здійснення позапланової перевірки було самостійно визначено клас наслідків (СС2) об`єкта самочинного будівництва за адресою м. Львів, вул. Стрийська,45, що прямо дозволяється законодавством. Під час перевірки встановлено, що Товариством розпочато будівельні роботи без отримання на це відповідного дозволу, що кваліфікується як виконання будівельних робіт без дозволу на виконання зазначених робіт, чим порушено п.3 ч.1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) та п.5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою КМУ від 13.04.2011 №466 (далі - Порядок №466).
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що дії відповідача щодо проведення перевірки є протиправними, оскільки питання по здійсненню перевірки на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності суб`єктами містобудування на об`єктах будівництва, які віднесені до категорії "з значними наслідками СС3", до якої відноситься запроектоване будівництво ТОВ "Атріум Естейт", належить до компетенції центрального органу виконавчої влади, а не Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові. Крім того, проведення перевірки та розгляду справи про притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності за відсутності уповноваженої особи позивача, який не повідомлявся про такі заходи, свідчить про протиправність припису та постанови про накладення штрафу від 22.04.2019, тому такі підлягають скасуванню.
19. Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками суду першої інстанції та зазначив, що Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові у повній мірі дотримано вимог законодавства щодо порядку та процедури проведення позапланової перевірки на об`єкті ТОВ "Атріум Естейт", а також те, що вказаною перевіркою встановлено порушення позивачем п. 3 ч. 1 ст. 34 Закону №3038-VI та п. 5 Порядку №466, що підтвердилося під час судового розгляду справи, тому припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 22.04.2019 та постанова №0006-вих-1612/33 від 10.05.2019 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності є правомірними та не можуть бути скасовані.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на те, що касаційну скаргу подано на підставі п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України. Зокрема:
А) суд апеляційної інстанції не врахував висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду від 14.11.2019 у справі №822/680/16, від 27.11.2019 у справі №522/441/17, від 27.02.2019 у справі №210/3059/17 (2-а/210/148/17), від 30.07.2020 у справі №826/7891/17, від 13.10.2020 у справі №826/545/16, від 13.10.2020 у справі №804/2486/16, від 16.07.2020 у справі № 810/5236/13-а, неправильно застосував ч. 11 ст. 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", п. 9 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553).
Б) суд апеляційної інстанції не з`ясував обставини справи та не дослідив докази, на які ТОВ "Атріум Естейт" посилалося у відзиві на апеляційну скаргу, що 23.11.2020 направлявся до суду через систему "Електронний суд", в той час як у тексті постанови суду апеляційної інстанції вказано про те, що позивач не скористався правом подати відзив;
В) Інспекція ДАБК провела перевірку та розгляд справи про притягнення позивача до відповідальності без повідомлення керівника ТОВ "Атріум Естейт" про такі заходи контролю та за відсутності його уповноваженої особи. Матеріали справи не містять доказів того, що позивач уповноважував Зубача Т.І. представляти його інтереси під час перевірки. У графі акту перевірки не заповнена графа про його надіслання позивачу. У результаті таких дій відповідача, позивач був позбавлений права надати документи, пояснення в обсязі, який вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
21. Відзив від відповідача не надходив. Відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення копію ухвали про відкриття провадження отримано 25.01.2021.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
23. Відповідно до ч.ч. 1-2 ст. 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
24. Частиною 3 ст. 41 Закону №3038-VI передбачено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.