ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 травня 2023 року
м. Київ
справа №210/4768/17 (2-а/210/10/19)
адміністративне провадження № К/9901/635/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019 (колегія у складі суддів Малиш Н.І., Білак С.В., Шальєвої В.А.)
у справі №210/4768/17 (2-а/210/10/19)
з позовом Приватного підприємства "НВП Строймонтажналадка"
до Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради
про визнання протиправними та скасування постанов про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування, припису, скасування протоколів.
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2017 року Приватне підприємство "НВП Строймонтажналадка" звернулося до Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу з позовом до Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради, у якому просило визнати протиправними та скасувати:
- постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування від 31.08.2017 №74-ЮР;
- постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування від 31.08.2017 №75-ЮР;
- припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 16.08.2017 №84;
- протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.08.2017.
2. Дзержинський районний суд м.Кривого Рогу рішенням від 26.07.2018 позов задовольнив.
3. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 20.11.2019 скасував рішення Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 26.07.2018 та прийняв у справі нове рішення: закрив провадження у справі в частині позовних вимог ПП "НВП Строймонтажналадка" до Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради про визнання протиправними та скасування протоколів про порушення у сфері містобудівної діяльності від 16.08.2017; визнав протиправними та скасував постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування від 31.08.2017№74-ЮР, №75-ЮР, припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 16.08.2017 №84.
4. Не погодившись з судовим рішенням апеляційної інстанції, відповідач просить його скасувати та відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
5. Ухвалою Верховного Суду від 18.02.2020 відкрито касаційне провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 01.08.2017 до 16.08.2017 проведено перевірку на підставі наказу про проведення позапланової перевірки від 14.07.2017 №90 та направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 14.07.2017 №175 на об`єкті будівництва: 50099, Дніпропетровська область, місто Кривий Ріг, вулиця Панаса Мирного, будинок 18. Капітальний ремонт будівлі амбулаторії №5, КУ "Центр первинної медико-санітарної допомоги №6" (далі - об`єкт будівництва) щодо дотримання суб`єктами містобудування: Комунальна установа "Центр первинної медико-санітарної допомоги №6 Криворізької міської ради, ФОП ОСОБА_1, ПП "НВП Строймонтажналадка", ГІП ОСОБА_2, ДП "ДПІ Кривбаспроект" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил за результатами якої складено акт від 16.08.2017 №07116082017.
7. 01.09.2017 ПП "НВП Строймонтажналадка" отримало поштовий лист, яким надіслано акт позапланової перевірки №07116082017 на об`єкті: "Будівля амбулаторії №5 КУ "Центр первинної медико-санітарної допомоги №6" Криворізької міської ради, розташованої за адресою: вул. П. Мирного, 18, м. Кривий Ріг", складений головними спеціалістами відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради, два протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.08.2017 та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил №84 від 16.08.2017. В протоколах було зазначено, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться 31.08.2017 об 11 год. 20 хв. Лист позивачем отримано на день пізніше - 01.09.2017.
8. 14.09.2017 ПП "НВП Строймонтажналадка" було отримано поштовий лист, який містив постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування № 74-ЮР від 31.08.2017 та № 75-ЮР від 31.08.2017.
9. У постанові №75-ЮР зазначено, що ПП "НВП Строймонтажналадка" порушило будівельні норми, державні стандарти і правила, а саме: акти на закриття прихованих робіт не підписані авторським та технічним наглядом; на актах відсутні посилання на номер креслень; не надано загальний журнал робіт та спеціалізовані журнали з окремих видів робіт; не надано комплект робочих креслень.
10. У постанові №74-ЮР відповідач вказав на порушення позивачем ст. 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", п. 6.1.6 ДБН В.2.2-17:2006 "Доступність будинків і споруд для маломобільних груп", а саме: вентиляційні шахти на крівлі виконані без огороджувальних елементів які забезпечують захист від попадання зовнішніх осадків; не виконано утеплення вентиляційних шахт та крівлі№ огородження та перила зовнішніх металевих сходів виконано з металевого квадрата, а відповідно до креслення №10-12432-ШЛ-КМ3 необхідно було виконати з металевої полоси; не виконано огородження на крівлі відповідно до креслення №4- 12432-ІК-АС2; пандус для доступу для маломобільних груп населення виконано з відхиленнями від проекту; не виконана теплоотражаюча ізоляція типу Ізолон ППЄ;ширина дверного пройому туалету для маломобільних груп населення складає 900мм, а повинно бути 1,2 м; улаштування підвісної стелі типу "Армстронг" та гіпсокартону (відповідно до проекту перетирка, обробка, шпакльовка, обробка та окраска), додаткове укладення казлю на стінах режимних кабінетів; капітальний ремонт сходинок на 2 поверсі; улаштування вітражного блоку; додатковий монтаж електромережі для бактерицидних опромінювачів.
11. Позивач не погоджуючись з постановами, приписом та протоколами, звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. Позивач вважає, що перевірка проводилася з суттєвими порушеннями законодавства, а саме ч.1 ст.41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) та п.1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553). У в грудні 2016 року замовником - Комунальною установою "Центр первинної медико-санітарної допомоги №6" було зареєстровано декларацію про готовність об`єкта до експлуатації №143163621365 у Департаменті державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області, тому Відповідач не мав права здійснювати позапланову перевірку.
13. Крім того, всупереч вимог Порядку № 553, п.3 ст.6, ст. 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", не було вручено позивачу копію направлення на проведення перевірки.
14. Окрім того, позапланову перевірку проведено без позивача, не було дотримано строків ознайомлення з результатами перевірки та всі документи за результатом проведення позапланової перевірки складалися не у присутності та без повідомлення позивача. Як наслідок, позивача було позбавлено можливості надати письмові пояснення, зауваження або заперечення.
15. Позивач не погоджувався з порушеннями, зазначеними у постановах, оскільки законом та нормативними документами виконавця робіт не зобов`язано складати акти на закриття прихованих робіт на роботи, що не вказані в робочій документації. Отже до виконавця робіт не може бути застосовано покарання за не підписання таких актів авторським та технічним наглядом. Також відповідно до п. 9.11.2 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва": технічний нагляд за дотриманням під час будівництва проектних рішень, вимог державних стандартів, будівельних норм і правил, а також за обсягами робіт забезпечує замовник згідно з "Порядком здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури". В загальному журналі виробництва будівельно-монтажних робіт представником технічного нагляду не було зроблено запис про необхідність складання актів на закриття прихованих робіт. Щодо ненадання підрядником документів - підрядника не було повідомлено про проведення позапланової перевірки, таким чином підрядник не мав змоги надавати ні документи, ні пояснення.
Щодо порушень, вказаних у постанові №74-ЮР, позивач зазначив, щодо усіх зауважень в постанові відповідача по покрівлі - усі роботи по улаштуванню покрівлі та супутні їм (утеплення, огородження та ін.) вже були виконані зовсім іншим підрядником до початку виконання робіт Позивачем, до сплати замовником пред`явлені не були, жодної відповідальності щодо цих робіт позивач не несе. Щодо ширини дверного отвору, яка становить 900мм - підрядник виконує всі роботи відповідно до наданої йому замовником проектно-кошторисної документації та не має права самостійно визначати або змінювати дані, що в ній вказані. Відповідальність за дані, що містить проектно-кошторисна документація несе проектна організація, яка її розробляла. Відповідно до листа 4 креслення 4-12432-1К-АС3 ширина становить 910 мм. Тому Підрядник не може нести відповідальність за помилки, допущені проектною організацією при розробці проекту.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку про порушення процедури проведення перевірки та відсутність підстав для виконання припису, оскільки замовник будівництва зареєстрував декларацію про готовність об`єкту до експлуатації, що, на думку суду, свідчить про здійснення робіт (будівництва) відповідно до документації.
17. Суд апеляційної інстанції виснував, що право особи на участь в процесі прийняття рішення було порушено, що є самостійною і достатньою підставою для скасування результатів такої перевірки.
Також суд зауважив, що протокол лише підтверджує факт проведення перевірки і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, він не є рішеннями суб`єкта владних повноважень, не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов`язків осіб чи суб`єктів владних повноважень, протокол не є нормативно-правовим актом чи індивідуальним актом у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 19, п. 18, п. 19 ч.1 ст. 4 КАС України, а отже не породжує правовідносини, що можуть бути предметом спору.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. У касаційній скарзі відповідач покликається на неправомірність рішення суду апеляційної інстанції з огляду на таке:
А) суд не врахував обізнаність позивача про проведення перевірки, що підтверджується здійсненням неодноразових телефонних дзвінків директору ПП "НВП Строймонтажналадка" ОСОБА_3 та листом від 10.08.2017 з повідомлення про те, що триває перевірка та з пропозицією надати пояснення щодо певних питань. На цей лист було надано відповідь 14.08.2017 із зазначенням про відсутність у відповідача права на проведення перевірки у зв`язку з прийняттям об`єкта в експлуатацію;
Б) ані Закон №3038, ані Порядок №553 не містять вимоги зазначати у направленні питання, необхідність перевірки яких стала підставою для проведення заходу. Така вимога міститься в ч. 1 ст. 6 Закону №877, дотримання якого не є обов`язковим для органів ДАБК. Позивач не отримав копію направлення через небажання бути присутнім під час позапланового заходу;
В) позивача повідомлено про розгляд справи щодо нього, оскільки акт та припис було надіслано рекомендованим листом з повідомленням №5010101545451 від 18.08.2017 на адресу, зазначену в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань;
Г) суди попередніх інстанцій не взяли до уваги висновки, висловлені у справах №210/3706/17 та 214/6026/17, в яких зазначено, що будівельні роботи виконувалися з відхиленням від проектної документації;
Ґ) виявлені порушення позивачем не спростовані.
19. Відзив від позивача не надходив. Відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення копію ухвали про відкриття провадження не отримано у зв`язку із закінченням терміну зберігання.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
21. За змістом ч. 1 ст. 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
22. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
23. Відповідно до пп. 2, 3 п. 11 Порядку №553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо, зокрема, усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
24. Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244 затверджено Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (надалі - Порядок №244) .
25. Пунктами 13-14 Порядку №533 передбачено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право:
вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства;
перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень;
бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;
за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю;
подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний:
допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;
одержувати примірник припису органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу;
виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
26. Згідно з п.п. 16-21 Порядку №244 справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - справа) розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.
Справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб. Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи. Неприбуття суб`єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи. Справа розглядається відкрито та на засадах рівності всіх учасників.