ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 травня 2023 року
м. Київ
справа № 380/3195/22
адміністративне провадження № К/990/35853/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Мороз Л.Л., судді Рибачука А.І., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "Західторгцентр"
до Львівської міської ради, виконавчого комітету Львівської міської ради
про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, скасування рішення
за касаційною скаргою виконавчого комітету Львівської міської ради
на рішення Львівського окружного адміністративного суду в складі судді Карп`як О.О. від 25 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Курильця А.Р., Кушнерика М.П., Мікули О.І. від 2 листопада 2022 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2022 року Товариство з обмеженою відповідальністю фірма "Західторгцентр" (далі - ТОВ "Західторгцентр", позивач) звернулося до суду з позовом до Львівської міської ради (далі - Львівська МР, відповідач 1), виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - виконком Львівської МР, відповідач 2), в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Львівської МР щодо невключення до діючого Переліку тимчасових споруд (ТС) для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліків за районами) ТС за адресою м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, яка належить ТОВ "Західторгцентр";
- зобов`язати Львівську МР внести зміни до ухвали, яка визначає (затверджує) Перелік ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліків за районами), шляхом включення до Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліків за районами) ТС за адресою м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, яка належить ТОВ "Західторгцентр";
- визнати протиправним та скасувати рішення виконкому Львівської МР № 1199 від 24 грудня 2021 року в частині демонтажу ТС ТОВ "Західторгцентр" у м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, площею 25/25 кв. м.
2. В обґрунтування позову посилається на протиправність дій Львівської МР при винесенні ухвали від 26 грудня 2019 року № 6107 "Про здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова", якими порушено права позивача, оскільки невключення споруди за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, до діючого Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності без належного обґрунтування, порушує принцип "передбачуваності" закону, що позбавляє позивача можливості регулювати свою поведінку та передбачити наслідки, до яких може призвести певна дія. Позивач зазначає, що відсутність його ТС у діючому Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності унеможливило оформлення права користування елементами благоустрою під нею і призвело до демонтажу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 2 листопада 2022 року, позов задоволено.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що з урахуванням встановлених судами обставин справи, протиправним і таким, що порушує права позивача, є невключення ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, до останнього чинного Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у Шевченківському районі м. Львова без належного обґрунтування; вказане порушує принцип "передбачуваності" закону, що позбавило позивача можливості регулювати свою поведінку та передбачити наслідки, до яких може призвести певна дія.
5. У частині зобов`язання Львівської МР включити до Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліків за районами) ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, яка належить ТОВ "Західторгцентр", суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що таке зобов`язання суб`єкта владних повноважень не буде вважатися втручанням у дискреційні повноваження, оскільки такий спосіб захисту порушення права буде найбільш ефективним та спрямованим на недопущення свавілля в органах влади. Більш того, за висновком судів попередніх інстанцій, власне відсутність ТС позивача у відповідному Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові і зумовлює об`єктивну неможливість дотримання ним вимог нормативних документів в сфері встановлення і експлуатації ТС (укладення договору оренди конструктивних елементів благоустрою, отримання паспорта прив`язки тощо), а не навпаки, як це стверджують відповідачі.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 2 листопада 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, виконком Львівської МР звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволені позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Касаційну скаргу подано 19 грудня 2022 року.
8. Ухвалою Верховного Суду від 13 лютого 2023 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 380/3195/22, витребувано матеріали справи та надано строк для подання учасниками справи відзиву на касаційну скаргу виконкому Львівської МР.
9. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. У касаційній скарзі виконком Львівської МР зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а також положення статей 26 та 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", у зв`язку з чим суди, на думку скаржника, дійшли необґрунтованого висновку про те, що невключення ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22 до останнього діючого Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у Шевченківському районі м. Львова без належного обґрунтування порушує права позивача.
11. В обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження скаржником зазначено, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 30 листопада 2021 року у справі № 1140/2982/18, стосовно наявності у міської ради повноважень щодо здійснення контролю та владних управлінських функцій у сфері благоустрою міста, зокрема в частині прийняття рішень про демонтаж тимчасових споруд.
13. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу виконкому Львівської МР не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. Відповідно до повідомлення про вручення поштових відправлень інші учасники справи ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження від 13 лютого 2023 року отримали 20 лютого 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі зібраних у матеріалах справи доказів, що відповідно до пункту 2 додатку 5-ЗМ до ухвали Львівської МР № 3087 від 3 грудня 2009 року "Про внесення змін та доповнень до ухвали міської ради від 18 грудня 2008 року № 2311 та змін до ухвали міської ради від 21 травня 2009 року № 2685" внесено зміни до Перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини Програми комплексного благоустрою території міста, у зв`язку із зміною власників малих архітектурних форм за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22 - з ТОВ "Бомонд-плюс" на ТОВ "Західторгцентр".
15. Позивачем були оформлені всі необхідні документи відповідно до ухвал Львівської МР від 14 листопада 2002 року № 121 "Про затвердження Порядку розміщення малих архітектурних форм для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, надання дозволів на розміщення та відкриття об`єктів дрібно-роздрібної торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування", від 27 грудня 2007 року № 1470 "Про затвердження Правил розміщення малих архітектурних форм для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові і порядку надання дозволів на розміщення об`єктів торгівлі, ресторанного господарства та сфери послуг у малих архітектурних формах і схем та переліків розміщення малих архітектурних форм на території м. Львова"; від 18 грудня 2008 року № 2311 "Про затвердження Перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини програми комплексного благоустрою території міста" (до вказаної ухвали Львівської міської ради ухвалою № 2448 від 5 березня 2009 року внесено зміни у додатки 1-21 до Перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини Програми комплексного благоустрою території міста і доповнено її тимчасовою спорудою позивача).
16. Ухвалою Львівської МР № 3190 від 20 березня 2014 року затверджено нове Положення про порядок розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, Комплексну схему розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові.
17. Належні позивачу малі архітектурні форми за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22 також були включені до Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові. (пункт 103 додатку № 8 до ухвали Львівської МР № 3190 від 20 березня 2014 року - https://www8.city-adm.lviv.ua/inTEAM/Uhvaly.NSF/(SearchForWeb)/AEB6F96F8E3904FFC2257CD80049E76A?OpenDocument).
18. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2014 року у справі № 813/6520/14, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 лютого 2015 року, визнано протиправною та скасовано ухвалу Львівської МР від 20 березня 2014 року № 3190 "Про затвердження Положення про порядок розміщення ТС та Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові" в частині ухвалення пунктів 1.1, 1.2, 2, 4 та 5 ухвали, а також додатків до ухвали № 1, №№ 2-15.
19. Ухвалою Львівської МР від 23 квітня 2015 року № 4526 затверджено нове Положення про порядок розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові та Комплексну схему розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові".
20. 23 квітня 2015 року прийнято ухвалу № 4527 "Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова", якою продовжено на 2 роки до 30 грудня 2016 року договори оренди землі для розміщення ТС, перелічених у відповідних додатках. При цьому формування переліків малих архітектурних форм, які увійшли до нової Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, здійснювалось Львівською МР самостійно і тому належні позивачеві ТС були включені до відповідного Переліку ТС (пункт 35 Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у Шевченківському районі м. Львова додатку 2Р-К до ухвали № 4527 від 23 квітня 2015 року - https://www8.city-adm.lviv.ua/inTEAM/Uhvaly.NSF/(SearchForWeb)/79904B8AC9D3AF1CC2257E4300275412?OpenDocument).
21. У подальшому, належні позивачу ТС увійшли до наступного Переліку ТС, що затверджувався Львівською МР (ухвала Львівської МР № 3417 від 17 травня 2018 року "Про внесення змін до ухвал міської ради від 2 березня 2017 року № 1568, від 27 квітня 2017 року № 1888 та від 26 жовтня 2017 року № 2526" (пункт 307 Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у Шевченківському районі м. Львова додатку 1).
22. Ухвалою Львівської МР від 2 березня 2017 року № 1568 "Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова" припинено чинність ухвали Львівської МР від 23 квітня 2015 року № 4527 "Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова" та продовжено термін здійснення підприємницької діяльності у ТС, що розміщені на території м. Львова, до 31 травня 2018 року згідно з додатком 1, до якого увійшла ТС позивача.
23. Цією ухвалою також передбачено, що після завершення зазначеного у пункті 1 терміну, у разі відсутності зауважень щодо розміщення ТС та наявності всіх документів на їх встановлення, передбачених ухвалою міської ради від 23 квітня 2015 року № 4526 "Про затвердження Положення про порядок розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові та Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові", термін здійснення підприємницької діяльності у ТС продовжується до 31 травня 2020 року.
24. З урахуванням уходження належних позивачу ТС до відповідних Переліків, 29 грудня 2017 року позивач уклав з Управлінням комунальної власності Департаменту економічного розвитку Львівської МР договір № Ш-2249-17 на право тимчасового користування окремими конструктивними елементами благоустрою комунальної власності на умовах оренди для розміщення ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, площею 50 кв. м. Договором № Ш-2249-17 (Д-18) від 31 серпня 2018 року дію договору № Ш-2249-17 від 29 грудня 2017 року продовжено до 31 грудня 2019 року (відповідно до пункту 1.1 ухвали Львівської МР від 17 травня 2018 року № 3417).
25. У подальшому позивачем було отримано від Управління архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської МР паспорт прив`язки (з реєстраційним № ТС-2019-0223-Ш) 2-х зблокованих тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності за адресою АДРЕСА_1 .
26. 26 грудня 2019 року Львівська МР прийняла ухвалу № 6107 "Про здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова", якою, зокрема затвердила новий Перелік ТС, що входять до Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові згідно з додатком, визнала такою, що втратила чинність ухвалу Львівської МР від 2 березня 2017 року № 1568 "Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова".
27. Крім того, 24 грудня 2021 року виконкомом Львівської МР ухвалено рішення № 1199 "Про демонтаж ТС у Шевченківському районі м. Львова", яким серед іншого передбачено і демонтаж ТС позивача по вул. Гетьмана І. Мазепи, 22 у м. Львові.
28. Виходячи з того, що споруди за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22 не включені у відповідний додаток до ухвали Львівської МР від 26 грудня 2019 року № 6107, позивач звернувся з відповідним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
30. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
31. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
32. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
33. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 2 листопада 2022 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
34. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
36. У касаційній скарзі виконком Львівської МР зазначає про неправильне застосування судами попередніх інстанцій положення Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статей 26 та 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а також неврахування судами правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 30 листопада 2021 року у справі № 1140/2982/18, стосовно наявності у міської ради повноважень щодо здійснення контролю та владних управлінських функцій у сфері благоустрою міста, зокрема в частині прийняття рішень про демонтаж тимчасових споруд.
37. Зокрема, скаржник вважає, що він наділений дискреційними повноваженнями самостійно приймати рішення про включення або невключення ТС до Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, оскільки діє в інтересах громади м. Львова та вирішує ці питання з урахуванням наявної у місті ситуації, необхідності розвитку території.
38. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої і апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права під час ухвалення оскаржуваних судових рішень, колегія суддів виходить з наступного.
39. Згідно з положеннями пункту 44 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема: встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.
40. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема: організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.
41. Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини визначає Закон України "Про благоустрій населених пунктів".
42. Згідно з частиною першою статті 3 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" система благоустрою населених пунктів включає:
1) управління у сфері благоустрою населених пунктів;
2) визначення суб`єктів та об`єктів у сфері благоустрою населених пунктів;
3) організацію благоустрою населених пунктів;
4) нормування у сфері благоустрою населених пунктів;
5) фінансове забезпечення благоустрою населених пунктів;
6) здійснення державного, самоврядного і громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів;
7) встановлення відповідальності за порушення законодавства у сфері благоустрою населених пунктів.
43. Статтею 5 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" встановлено, що управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.
44. Суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів, у розумінні частини першої статті 12 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.
45. Режим використання об`єктів благоустрою визначено статтею 14 вищезгаданого Закону, яка передбачає, що такі об`єкти використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством.
46. За змістом частини другої статті 21 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", яка наводить перелік елементів (частин) до об`єктів благоустрою належать малі архітектурні форм, які визначаються цією правовою нормою як елемент декоративного чи іншого оснащення об`єкта благоустрою. Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об`єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.
47. Приписами частини другої статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що ТС торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності це одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту. Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.
Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів". Розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
48. Відповідно до статті 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить:
1) затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів;
2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів;
3) створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб);
4) визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.
Частиною другою цієї ж статті передбачено, що до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема:
1) забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів;
2) організація забезпечення на території населеного пункту чистоти і порядку, дотримання тиші в громадських місцях та ін.
49. Статтею 31 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" нормування у сфері благоустрою населених пунктів здійснюються з метою формування сприятливого для життєдіяльності людини середовища, в умовах якого забезпечуються захист довкілля, санітарне та епідемічне благополуччя населення, шляхом розроблення комплексу взаємопов`язаних норм і правил, якими визначаються взаємопогоджені вимоги до об`єктів благоустрою.
50. Відповідно до статті 35 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" технічна документація з питань благоустрою територій населених пунктів (проекти, схеми, карти, атласи тощо) розробляється з метою здійснення комплексу заходів з благоустрою територій, окремих об`єктів благоустрою, їх частин і може бути включена до правил благоустрою території відповідного населеного пункту.
Технічна документація з питань благоустрою населених пунктів погоджується в установленому порядку та затверджується її замовником.
51. Механізм розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності визначений Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року № 244 (далі Порядок № 244).
52. Пунктом 1.5 Порядку № 244 визначено, що комплексна схема розміщення ТС - це текстові та графічні матеріали, якими визначаються місця розташування ТС на території населеного пункту або його частини, розроблені з урахуванням вимог будівельних, санітарно-гігієнічних норм, а також існуючих містобудівних обмежень, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання територій, охорони історико-культурної спадщини, земельно-господарського устрою.
53. Згідно з пунктами 2.1, 2.17, 2.18, 2.20, 2.30, 2.31 Порядку № 244 підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС. Встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив`язки. Строк дії паспорта прив`язки визначається органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради або районної державної адміністрації відповідно до генерального плану, плану зонування та детального плану територій та з урахуванням строків реалізації їх положень. Продовження строку дії паспорта прив`язки здійснюється за заявою замовника, шляхом зазначення нової дати, підпису та печатки у паспорті прив`язки органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації.
54. Пунктом 2.4 Порядку № 244 передбачено, що відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.
55. Зі змісту наведених норм права вбачається, що система благоустрою населених пунктів включає, зокрема організацію, нормування та здійснення контролю, у тому числі самоврядного, у сфері благоустрою населених пунктів. У свою чергу нормування у сфері благоустрою передбачає, зокрема затвердження правил благоустрою населених пунктів, а також затвердження місцевих програм, технічної документація з питань благоустрою територій населених пунктів (проекти, схеми, карти, атласи тощо). За своєю юридичною природою перелік тимчасових споруд, призначених для здійснення підприємницької діяльності, комплексні схеми розміщення тимчасових споруд є актами нормування у сфері благоустрою, розробка та затвердження яких входить до повноважень відповідної місцевої ради на підставі пункту 44 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в України".
56. Таким чином, Львівська МР, ухвалюючи спірне рішення № 6107 "Про здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова", яким затверджено новий Перелік ТС, що входять до Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові згідно з додатком, виконувала передбачені Законом України "Про благоустрій населених пунктів" повноваження стосовно здійснення нормування у сфері благоустрою населених пунктів й реалізувала наявну у міськради виключну компетенцію, визначену пунктом 44 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
57. Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 30 листопада 2021 року у справі № 1140/2982/18.
58. Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач у справі, що розглядається, звернувся до суду, не заперечуючи фактично права міськради затверджувати відповідний перелік, однак, вважаючи, що Львівська МР протиправно не включила до Переліку ТС, що входять до Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, його ТС, розміщену за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22.
59. З цього приводу колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що невключення ТС позивача до Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності впливає на права та інтереси позивача, оскільки паспорт прив`язки розміщення ТС у силу положень Порядку № 244 видається або продовжується у разі, якщо ТС включена до Комплексної схеми розміщення ТС, оскільки відповідність намірів розміщення тимчасової споруди визначається на підставі відповідності її місця розташування Комплексній схемі розміщення ТС, якщо така схема розроблена.
60. Аналогічний висновок у подібних спірних правовідносинах зроблений Верховним Судом, зокрема, у постанові від 31 травня 2019 року у справі № 823/687/18 та від 18 вересня 2020 року у справі № 823/762/18.
61. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, яка з 2009 року належить позивачу, була включена до Перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини Програми комплексного благоустрою території міста, затвердженої ухвалою Львівської МР № 3087 від 3 грудня 2009 року, та до всіх подальших схем, зокрема: Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, затвердженої ухвалою Львівської МР № 3190 від 20 березня 2014 року; Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, затвердженої ухвалою Львівської МР від 23 квітня 2015 року № 4526; Переліку ТС, затвердженою ухвалою Львівської МР № 3417 від 17 травня 2018 року.
62. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що позивачем отримано паспорт прив`язки для розміщення ТС (з реєстраційним № ТС-2019-0223-Ш) 2-х зблокованих ТС для провадження підприємницької діяльності за адресою АДРЕСА_1, а також 29 грудня 2017 року позивач уклав з Управлінням комунальної власності Департаменту економічного розвитку Львівської МР договір № Ш-2249-17 на право тимчасового користування окремими конструктивними елементами благоустрою комунальної власності на умовах оренди для розміщення ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, площею 50 кв. м, дію якого продовжено договором № Ш-2249-17 (Д-18) від 31 серпня 2018 року до 31 грудня 2019 року.
63. Судами також встановлено, що будь-яких порушень або зауважень до здійснюваної позивачем діяльності, пов`язаної з використанням ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, не висловлювалося, жодним інтересам громади, включаючи порушення або створення загрози порушенню безпеки експлуатації інженерних мереж комунальної власності, автодоріг тощо, шкоди заподіяно не було.
64. Разом з тим, без надання будь-яких пояснень або обґрунтування причин, ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, не було включено до нового Переліку ТС, що входять до Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, затвердженого ухвалою Львівської МР від 26 грудня 2019 року № 6107.
65. Відповідач 2 у касаційні скарзі стверджує, що Львівська МР наділена дискреційними повноваженнями самостійно приймати рішення про включення або невключення ТС до Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, оскільки діє в інтересах громади м. Львова та вирішує ці питання з урахуванням наявної у місті ситуації.
66. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
67. Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятими Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді (Recommendation № R(80)2 of the Committee of Ministers concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities), під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
68. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
69. У пункті 1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24 квітня 2017 року № 1395/5, дискреційні повноваження визначаються як сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
70. Здійснюючи судочинство, Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово аналізував межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні ЄСПЛ від 17 грудня 2004 року у справі "Pedersen and Baadsgaard v. Denmark" (заява № 49017/99) зазначено, що, здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, відміняти замість нього рішення, яке визнається протиправним, приймати інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.
71. Разом з тим, у рішенні ЄСПЛ від 2 червня 2006 року у справі "Волохи проти України" (заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є "передбачуваною", якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. "…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання".