ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 травня 2023 року
м. Київ
справа №160/4299/19
адміністративне провадження № К/9901/17366/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг,
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2020 року (колегія у складі суддів Баранник Н.П., Малиш Н.І., Щербака А.А.)
у справі №160/4299/19
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Криворіжгаз"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправною та скасування постанови.
І. РУХ СПРАВИ
1. Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Криворіжгаз" (далі - ПАТ "Криворіжгаз") звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 26.04.2019 №659 "Про накладення штрафу на ПАТ "Криворіжгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання".
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.11.2019 у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04.06.2020 рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.11.2019 скасовано та ухвалено нове, яким позов задоволено.
4. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.06.2020, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.11.2019 залишити в силі.
5. Ухвалою Верховного Суду від 14.08.2020 відкрито касаційне провадження.
6. Скаржник клопотав про розгляд справи за участі його представника, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на адресу НКРЕКП надійшли звернення від 10.12.2018 №БЕ-8832353 ОСОБА_1, від 03.12.2018 № б/н ОСОБА_6, від 11.12.2018 №ЛИ-8836635 ОСОБА_2, від 24.12.2018 №ГЕ-8886087 ОСОБА_3, від 19.12.2018 №ТА-8868782 ОСОБА_4, від 13.12.2018 № б/н ОСОБА_5 щодо оскарження нарахувань за природний газ та тарифів.
8. Заявники зазначали про неправомірне врахування до об`єму природного газу коефіцієнта проведення до стандартних умов, просили надати відповідь щодо законності дій з нарахування оплати на 1% більше, ніж фактичний обсяг споживання, та провести перевірку ПАТ "Криворіжгаз" з порушених у листі питань.
9. НКРЕКП звернулася з листом №80/14/7-19 від 04.01.2019 до Державної регуляторної служби України та Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України про надання погодження для проведення позапланової перевірки, зокрема ПАТ "Криворіжгаз".
10. Державна регуляторна служба України листом від 25.02.2019 №1155/0/20-19 погодила НКРЕКП проведення позапланової перевірки додержання вимог п.2.1 Ліцензійних умов у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України від 09.04.2015 №329-VII "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме щодо донарахування побутовим споживачам обсягів природного газу, які враховують різницю у приведенні до стандартних умов, зокрема в ПАТ "Криворіжгаз" відповідно до звернень гр. ОСОБА_1, ОСОБА_6, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5 .
11. Враховуючи лист Державної регуляторної служби України від 25.02.2019 №1155/0/20-19, НКРЕКП прийнято постанову №314 від 05.03.2019 про проведення позапланових перевірок дотримання, зокрема, ПАТ "Криворіжгаз", Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201, у частині питань, необхідність перевірки яких стали підставами для здійснення цих заходів.
12. 15.03.2019 НКРЕКП видано посвідчення №146 для проведення позапланової перевірки ліцензіата ПАТ "Криворіжгаз" щодо дотримання п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу на строк з 15.04.2019 по 19.04.2019.
13. Управління НКРЕКП у Дніпропетровській області звернулося до ПАТ "Криворіжгаз" з запитом від 15.04.2019 № 37-20/203 про надання інформації щодо здійснення донарахування побутовим споживачам природного газу обсягів, які враховують різницю у приведенні до стандартних умов за списком, зазначеним у посвідченні про перевірку від 15.04.2019 № 146.
14. Листом від 18.04.2019 №501007.1-Лв-9277-0419 ПАТ "Криворіжгаз" надало інформацію щодо фактичних обсягів розподілу природного газу, обсягів приведення до стандартних умов, обсягів природного газу, переданих постачальнику та оператору ГТС, згідно з переліком звернень громадян, зазначеним у посвідченні про перевірку від 15.04.2019 № 146.
15. У період з 15.04.2019 по 19.04.2019 Управлінням НКРЕКП у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку дотримання ПАТ "Криворіжгаз" п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з дотримання вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема, дотримання вимог глави 4 розділу ІХ Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2494, в частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу, з урахуванням вимог цього Кодексу.
16. За наслідками перевірки складено акт від 19.04.2019 №159. На підставі акту прийнято постанову від 26.04.2019 № 659, якою:
1) відповідно до п.п. 11, 12 ч 1 ст. 17 та ст.ст. 19 та 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" накладено штраф у розмірі 850000 грн ПАТ "Криворіжгаз" за порушення п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов з розподілу щодо здійснення господарської діяльності з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме вимог глави 4 розділу ІХ Кодексу ГРМ, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на межі балансової належності між оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу ГРМ;
2) відповідно до п. 1 ч. 1 та п.1 ч. 2 ст. 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язано ПАТ "Криворіжгаз" у строк до 20.05.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачам за ЕІС-кодами НОМЕР_1,НОМЕР_2, НОМЕР_3, НОМЕР_4, НОМЕР_5, НОМЕР_1 за період, що перевірявся, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року;
3) у разі здійснення ПАТ "Криворіжгаз" неправомірних донарахувань із застосуванням коефіцієнтів приведення об`ємів природного газу до стандартних умов іншим побутовим споживачам ПАТ "Криворіжгаз" до 20.05.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку таким споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року.
17. Вважаючи висновки відповідача та постанову від 26.04.2019 №659 протиправними, позивач звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
18. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що постанова НКРЕКП від 26.04.2019 № 659 "Про накладення штрафу на ПАТ "Криворіжгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання" є протиправною, оскільки прийнята на підставі хибних висновків акта перевірки про порушення ПАТ "Криворіжгаз" п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою від 16.02.2017 № 201.
Позивач вважав, що донарахування обсягів природного газу із застосуванням коефіцієнту приведення об`єму природного газу до стандартних умов за період з 01.10.2018 по 31.12.2018 є неправомірним, оскільки Кодексом газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП № 2494 від 30.09.2015, не надано право оператору ГРМ здійснювати приведення обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов для комерційних розрахунків; використання оператором ГРМ Методики приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 26.02.2004 № 116, стосовно побутових споживачів є неправомірним.
Також вказував на те, що відповідач при прийнятті постанови вийшов за межі своїх повноважень, оскільки згідно Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого НКРЕКП №428 від 14.06.2018, має право вимагати усунення тільки тих порушень, які було виявлено під час перевірки. Проте, оскаржуваною постановою зобов`язано привести свої дії у відповідність чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, а не окремих споживачів.
19. Відповідач зазначив, що за результатами позапланового заходу складено акт позапланової виїзної перевірки дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у нафтогазовій сфері та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 19.04.2019 №159.
Вказував на те, що 26.04.2019 за результатами розгляду акта від 19.04.2019 № 159 на засіданні НКРЕКП, яке проведено у формі відкритого слухання (за участю представників ПАТ "Криворіжгаз") прийнято постанову від 26.04.2019 №659 "Про накладення штрафу на ПАТ "Криворіжгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання". При цьому відповідно до положень Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" проведення позапланової перевірки дотримання Ліцензіатом ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності належить до виключних повноважень Комісії, яка, у свою чергу була проведена в межах повноважень та у спосіб визначений законодавством України за результатами якої прийнято оскаржувану постанову.
Також покликався на те, що норми Кодексу газорозподільних систем не містять положень, які регламентують процедуру приведення обсягів спожитого природного газу побутовим споживачам до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків в обсяг (куб.м) та містять виключно процедуру такого приведення для не побутових споживачів. Норми Кодексу щодо приведення до стандартних умов для побутових споживачів застосовуються виключно при здійсненні перерахунків об`ємів природного газу в куб. м в енергетичні одиниці та надання їх побутовим споживача інформаційно.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що, приймаючи оскаржену постанову від 26.04.2019 №659 "Про накладення штрафу на ПАТ "Криворіжгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання", НКРЕКП діяла обґрунтовано на підставі та у спосіб, що визначені законодавством України. Процедурні порушення НКРЕКП під час винесення спірної постанови не можуть бути самостійною підставою для скасування оскарженої постанови, зважаючи на встановлені порушення ПАТ "Криворіжгаз" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання.
21. Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками суду першої інстанції та зазначив, що приведення об`єму природного газу до стандартних умов здійснюється з метою визначення повної та достовірної інформації та подальшого її використання, зокрема, для взаєморозрахунків між суб`єктами ринку природного газу, а не виключно для здійснення перерахунків об`ємів природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці, як вважає відповідач. Переведення визначеного фактичного об`єму природного газу в одиниці енергії (обсяг) є окремою процедурою.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
22. Відповідач у касаційній скарзі зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме щодо наявності у Кодексі газорозподільних систем (в контексті Методики приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 26.02.2004 №116) положень, які регулюють процедуру приведення обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов.
23. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, заявник вказав на помилковість застосування судами попередній інстанцій у спірних правовідносинах, зокрема:
(1) положень п. 3 глави 1 розділу IX Кодексу газорозподільних систем, які, як стверджує скаржник, не передбачають застосування позивачем об`ємів природного газу, приведених до стандартних умов, під час здійснення комерційних розрахунків (тобто не передбачають застосування таких об`ємів під час оплати споживачами послуг з газопостачання);
(2) приписів Розділу 1 Методики приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу;
(3) поза увагою судів залишилася норма п. 5.6 Типового договору розподілу;
(4) суди належно не дослідили факт порушення позивачем пп. "а" п. 1 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про забезпечення комерційного обліку природного газу".
Відповідач стверджує про недоцільність застосування висновків Шостого апеляційного адміністративного суду, викладених у постанові від 06.08.2019 у справі №640/21017/18 та вважає, що обставини, встановлені у справі №640/21017/18, не мають преюдиційного значення при розгляді цієї справи. Натомість посилається на висновки Сьомого апеляційного адміністративного суду у справі №560/999/19.
Скаржник також посилається на те, що Антимонопольним комітетом України було прийнято рішення від 10.12.2019 про порушення позивачем антимонопольного законодавства у вигляді зловживання монопольним становищем.
24. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, вважає, що приведення об`єму природного газу, виміряного вузлами обліку газу, що встановлені у помешканні побутових споживачів, до стандартних умов відповідає Закону України "Про ринок природного газу" та документам, затвердженим самим Відповідачем - Кодексу ГРМ, Типового договору розподілу природного газу, Правил постачання природного газу та Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам.
На думку позивача, суд апеляційної інстанції правильно послався на практику у справі №640/21017/18. Також до спірних правовідносин може бути застосована правова позиція Верховного Суду, висловлена у постановах від 24.12.2019 у справі №640/21017/18, 03.02.2020 у справі №640/20866/18 та від 16.06.2020 у справі №640/20692/18.
Окрім того, позивач стверджує, що рішення Антимонопольного комітету від 10.12.2019 оскаржено до суду (справа №910/2305/20).
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.
26. Визначення правових, економічних та організаційних засад функціонування ринку електричної енергії, регулювання відносини, пов`язаних з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії для забезпечення надійного та безпечного постачання електричної енергії споживачам з урахуванням інтересів споживачів, розвиток ринкових відносин, мінімізацію витрат на постачання електричної енергії та мінімізації негативного впливу на навколишнє природне середовище здійснює Закон України "Про ринок електричної енергії" від 13.04.2017 №2019-VIII (далі - Закон №2019-VIII).
27. Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону № 2019-VIII державне регулювання ринку електричної енергії здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
28. Регулятор - Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (п. 72 ч. 1 ст. 1 Закону №2019-VIII).
29. Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII).
30. Відповідно до ст. 1 Закону №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
31. Згідно зі ст. 3 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
32. Приписами ст. 19 Закону №1540-VIII визначено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
33. Відповідно до ч. 2 ст. 22 Закону №1540-VIII за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
34. У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив (ч. 3 ст. 22 Закону №1540-VIII).
35. Відповідно до ч. 4 ст. 22 Закону №1540-VIII регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про ринок природного газу", "Про теплопостачання".
36. Зі змісту вказаних правових приписів вбачається, що метою здійснення діяльності НКРЕКП є досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки. В свою чергу, державний контроль Регулятором здійснюється зокрема шляхом проведення відповідних перевірок за результатом яких складаються акти.