ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 травня 2023 року
м. Київ
справа № 420/23672/21
адміністративне провадження № К/990/31872/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №420/23672/21
за позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування рішення та наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 липня 2022 року (прийняте у складі судді - Іванова Е.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Крусяна А.В., суддів: Єщенка О.В., Яковлєва О.В.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Одеської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 року №96 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ керівника Одеської обласної прокуратури №2324к від 20.10.2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Ізмаїльської місцевої прокуратури Одеської області та органів прокуратури з 29.10.2021року;
1.3. поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури України на посаді прокурора Ізмаїльської місцевої прокуратури Одеської області з 30.10.2021 року;
1.4. стягнути з Одеської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу з дати незаконного звільнення до дати постановлення судового рішення;
1.5. зобов`язати Офіс Генерального прокурора визначити відповідну кадрову комісію та призначити додатковий день (день, час, місце) для повторного складання позивачем іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки
2. В обґрунтування позовних вимог вказує, що оскаржувані рішення П`ятнадцятої кадрової комісії та наказ керівника Одеської обласної прокуратури про її звільнення є незаконними та підлягають скасуванню. Позивач наголошує, що успішно пройшла перший етап атестації. За результатами другого етапу тестування у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки позивачкою не було набрано необхідної кількості балів для допуску її до наступного етапу атестації в зв`язку із поганим самопочуттям та задвоюванням на комп`ютері. ОСОБА_1 звернулася до Четвертої кадрової комісії з відповідною заявою, в якій просила кадрову комісію призначити нову дату та час складання такого іспиту. За наслідками розгляду заяви позивача, рішенням Четвертої кадрової комісії, оформленого проколом від 24.11.2020 року №11 позивача виключено зі списку осіб, які не склали іспит та вказано про необхідність призначення нової дати складання іспиту. Однак нову дату іспиту призначено не було та позивача про конкретну дату складання іспиту не повідомлено. В подальшому П`ятнадцятою кадровою комісією було ухвалено протиправне рішення №96 від 13.09.2021 року про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації та як наслідок, наказом керівника Одеської обласної прокуратури №2324к від 20 жовтня 2021 року ОСОБА_1 звільнено з займаної посади та органів прокуратури. На переконання позивача П`ятнадцята кадрова комісія продовжила атестацію позивача, без належних на те повноважень, фактично переглянула вже прийняте рішення Четвертою кадровою комісією та відповідно прийняла завідомо протиправне рішення, яке стало підставою для подальшого незаконного звільнення позивача.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з 15 грудня 2015 року працювала на посаді прокурора Ізмаїльської місцевої прокуратури Одеської області.
3.1. У зв`язку із прийняттям Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" ОСОБА_1 09 жовтня 2019 року подано Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
3.2. ОСОБА_1 успішно склала іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, у зв`язку з чим її допущено до наступного етапу атестації.
3.3. 29 жовтня 2020 року рішенням Четвертої кадрової комісії затверджено графік проходження другого етапу атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, яким для позивача визначено вівторок 03.11.2020 року.
3.4. 03 листопада 2020 року ОСОБА_1 за результатами іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички набрала 92 бали, що є менше прохідного балу для успішного складення іспиту (93 бали).
3.5. 03 листопада 2020 року ОСОБА_1 звернулася до голови Четвертої кадрової комісії із заявою про надання можливості повторно скласти іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки у зв`язку з поганим самопочуттям та задвоюванням на комп`ютері.
3.6. Рішенням Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), оформленого проколом від 24.11.2020 року №11, позивача виключено зі списку осіб, які не склали іспит та вказано про необхідність призначення нової дати складання іспиту. Однак нову дату іспиту призначено не було та позивача про конкретну дату складання іспиту не повідомлено.
3.7. Наказом керівника Одеської обласної прокуратури №697к від 12 березня 2021 року, у зв`язку з припиненням функціонування місцевих прокуратур Одеської області і початком роботи окружних прокуратур з 15 березня 2021 року, відповідно до наказу Генерального прокурора "Про день початку роботи окружних прокуратур" від 17 лютого 2021 року №40, а також не проходженням атестації, з 15 березня 2021 року позивачу тимчасово визначено робоче місце у Березовській окружній прокуратурі Одеської області.
3.8. Наказом Генерального прокурора від 16.07.2021 року №236 було ліквідовано Четверту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) та наказом Генерального прокурора від 22.07.2021 року №239 було створено П`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), якій були передані матеріали атестації, зокрема ОСОБА_1 .
3.9. 13 вересня 2021 року П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) було прийнято рішення №96 від 13.09.2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації". Відповідно до зазначеного рішення, враховуючи те, що прокурор Ізмаїльської місцевої прокуратури Одеської області ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрала 92 бали, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, встановленого наказом виконувача обов`язків Генерального прокурора від 07 жовтня 2020 року №474 "Про встановлення прохідного бала для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), а також оприлюднення зразка тестових питань (завдань) та правил складання іспиту" вона не допускається до етапу проходження співбесіди та припиняє участь в атестації. У зв`язку з чим ОСОБА_1 вважається такою, що неуспішно пройшла атестацію.
3.10. Наказом керівника Одеської обласної прокуратури №2324к від 20 жовтня 2021 року позивача звільнено з 29 жовтня 2021 року з посади прокурора Ізмаїльської місцевої прокуратури Одеської області та органів прокуратури на підставі рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №96 від 13.09.2021 року.
3.11. Позивач, вважаючи рішення П`ятнадцятої кадрової комісії №96 від 13.09.2021 року про неуспішне проходження атестації та наказ керівника Одеської обласної прокуратури №2324к від 20.10.2021 року про звільнення протиправними, звернулася з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 липня 2022 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року, в задоволенні позову відмовлено.
4.1. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що кадровою П`ятнадцятою кадровою комісією, відповідно до вимог пунктів 13, 16, 17 розділу II Закону № 113-ІХ, пункту 6 розділу І, пунктів 5, 6 розділу III Порядку №221, прийнято законне та обґрунтоване рішення від 13.09.2021 року №96 "Про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1".
4.1. Зокрема, суд зазначив, що під час складення тестування та безпосередньо після нього ОСОБА_1 зі скаргами до членів кадрової комісії не зверталась, що свідчить про відсутність у позивачки будь-яких претензій, зауважень чи звернень до членів комісії у день складання іспиту, а про факт її хворобливого стану, повідомила комісію у своїй заяві лише після неуспішного проходження тестування.
4.2. Також, у зв`язку з наявністю рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації позивачем, наказом керівника Одеської обласної прокуратури від 20.10.2021 №2324к року ОСОБА_1 правомірно звільнено з посади прокурора Ізмаїльської місцевої прокуратури Одеської області та з органів прокуратури на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації (підпункт 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформування органів прокуратури" з 29.10.2021 року).
IV. Касаційне оскарження
6. Не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу.
6.1. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах:
- пункту 9 розділу ІІ Закону №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 у взаємозв`язку з п.7 розділу І, пункту 2 розділу V цього Порядку;
- пункту16 розділу ІІ Закону №113-ІХ - у контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу ІІ Закону №113-ІХ - у контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача;
- пункту 7 розділу І Порядку № 221 (в редакції чинній на момент виникнення правовідносин) щодо застосування положення про заборону повторного проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, а також застосування пункту 7 розділу І Порядку № 221 про можливість призначення нового часу (дати) складення відповідного іспиту для прокурора виключно у випадку, якщо його попереднє складення було перервано чи не відбулося з причин, незалежних від членів комісії та прокурора.
6.2. В обґрунтування доводів касаційної скарги вказує, що уповноважений орган, яким була Четверта кадрова комісія на момент складання ОСОБА_1 іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, прийняла рішення за наслідками розгляду заяви про повторне проведення іспиту, згідно якого відповідно до пункту 7 Розділу І Порядку проходження атестації призначено нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички для ОСОБА_1, оскільки зазначені в заяві причини могли негативно вплинути та об`єктивний результат її тестування. Тобто, Четверта кадрова комісія визнала наявність відносно ОСОБА_1 причин, які могли негативно вплинути на об`єктивний результат її тестування.
6.3. Наголошує, що у справі має місце факт, коли уповноважений орган - Четверта кадрова комісія вбачає підстави для перездачі ОСОБА_1 іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, тоді як П`ятнадцята кадрова комісія не вбачає таких підстав, що суперечить змісту принципу належного урядування та правової визначеності, як невід`ємної складової верховенства права. Саме Четверта кадрова комісія породила у ОСОБА_1 законні очікування щодо перездачі іспиту, тоді як П`ятнадцята кадрова комісія, не скасовуючи попередні рішення Четвертої кадрової комісії, такі очікування нівелювала, проявила непослідовність та непередбачуваність, що за своєї правовою природою не повинно бути властиве суб`єктам публічної адміністрації.
6.4. Також скаржник вказує на відсутність факту реорганізації або ліквідації органу прокуратури, в якому працювала позивач, як підстави для звільнення з посади.
6.5. У зв`язку із наведеним скаржник просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нову постанову про задоволення позову.
7. У відзивах на касаційну скаргу, Офіс Генерального прокурора та Одеська обласна прокуратура посилаються на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
8. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
9. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
10. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
12. За змістом статті 2 КЗпП України право громадянина України на працю є одним з основних трудових прав працівників.
13. Положеннями статті 5-1 КЗпП України передбачено гарантії забезпечення права громадян на працю, зокрема, щодо правового захисту від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
14. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
15. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
16. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - Закон №113-IX (діє з 25 вересня 2019 року)) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
17. Статтею 14 Закону №1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
18. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
19. У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
20. Згідно з пунктом 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
21. Згідно з пунктом 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
22. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
23. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
24. Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
25. Відповідно до пунктів 16-18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
25.1. Кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, крім випадків її проходження прокурорами та слідчими органів прокуратури, зазначеними в підпункті 3 пункту 7 цього розділу, забороняється.
25.2. У разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. При цьому переведення прокурора може бути здійснено в орган прокуратури, що є рівнозначним, вищим або нижчим щодо органу прокуратури, в якому він обіймав посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, з урахуванням вимог щодо стажу роботи в галузі права, визначених у статті 27 Закону України "Про прокуратуру". При переведенні на посаду прокурора окружної прокуратури вимоги щодо стажу, передбачені частиною першою статті 27 Закону України "Про прокуратуру", не поширюються на прокурорів військових прокуратур, які успішно пройшли атестацію.
25.3. У разі успішного проходження атестації прокурорами та слідчими військових прокуратур, які є військовослужбовцями, питання про їх звільнення з військової служби вирішується відповідно до Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" та інших нормативно-правових актів України, якими встановлено порядок проходження громадянами України військової служби, з урахуванням особливостей, визначених цим пунктом.
25.4. За пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX, прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 пункту 7 цього розділу, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора за умови настання однієї з таких підстав: