ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 травня 2023 року
м. Київ
справа № 380/13484/21
адміністративне провадження № К/990/32077/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів -Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №380/13484/21
за позовом ОСОБА_1
до Державної фіскальної служби України, Державної митної служби України, Івано-Франківської митниці Державної фіскальної служби України, Галицької митниці Держмитслужби
про визнання протиправними і скасування наказу та відмови, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 червня 2022 року
(головуючий суддя: Костецький Н.В.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року (головуючий суддя: Мікула О.І., судді: Курилець А.Р., Пліш М.А.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України, Державної митної служби України, Івано-Франківської митниці Державної фіскальної служби України, Галицької митниці Держмитслужби, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ Державної фіскальної служби України від 2 червня 2021 року №849-о "Про звільнення ОСОБА_1";
- визнати протиправним і скасувати наказ Івано-Франківської митниці ДФС від 31 серпня 2021 року №14-к "Про звільнення ОСОБА_1";
- поновити на державній службі ОСОБА_1 з 1 вересня 2021 року на посаді Івано-Франківської митниці (відокремлений підрозділ Держмитслужби, код ЄДРПОУ ВП: 43971364), рівнозначній посаді заступника начальника Івано-Франківської митниці ДФС - начальника митного поста "Прикарпаття";
- стягнути з Івано-Франківської митниці (відокремлений підрозділ Держмитслужби, Код ЄДРПОУ ВП: 43971364) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу;
- визнати відмову Державної митної служби України щодо пропозиції рівнозначної посади державної служби у порядку переведення та правонаступництва і положень чинного законодавства та надання переліку усіх наявних рівнозначних посад заступника начальника митниці станом на 10 березня 2021 року (лист про розгляд заяви вих.N08-1/12-02/10/3232 від 22 березня 2021 року) протиправною;
- у відповідності до пункту 3 частини першої статті 371 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді Івано-Франківської митниці (відокремлений підрозділ Держмитслужби, код ЄДРПОУ ВП: 43971364), рівнозначній посаді заступника начальника Івано- Франківської митниці ДФС - начальника митного поста.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що наказом Державної фіскальної служби України від 5 червня 2018 року №926-о позивача призначено на посаду заступника начальника Івано-Франківської митниці ДФС - начальника митного поста "Прикарпаття", на якій він перебував до 2 червня 2021 року.
У подальшому, ОСОБА_1 був звільнений із посади й припинив державну службу на підставі наказів Державної фіскальної служби України від 2 червня 2021 року №849-о й Івано-Франківської митниці ДФС від 31 серпня 2021 року №14-к "Про звільнення ОСОБА_1".
Вважає, що його звільнення є протиправним та порушує імперативну норму частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу", а також частин другої і третьої статі 40 Кодексу законів про працю України (далі - "КЗпП України").
Вважаючи своє звільнення незаконним, ОСОБА_1 звернувся до суду з метою його оскарження і відновлення своїх порушених трудових прав.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 29 червня 2022 року, залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Законом України "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" № 440-ІХ від 14 січня 2020 року внесено зміни до частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу".
Нова редакція частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" визначає право роботодавця (а не його обов`язок) пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності) при звільненні працівника на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої статті 87 цього Закону.
Суди також зауважили, що спірні правовідносини виникли 7 вересня 2020 року і тривали до 31 серпня 2021 року, тому до цих правовідносин належить застосовувати редакцію Закону України "Про державну службу", чинну на момент їхнього виникнення, тобто в редакції Закону України "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" № 440-ІХ від 14 січня 2020 року.
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на них.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів
У листопаді 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просив скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 червня 2022 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року у цій справі, й ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов повністю.
На обґрунтування своєї позиції скаржник зауважує, що до спірних правовідносин належить застосувати положення Закону України "Про державну службу", чинні на момент видачі наказів про звільнення позивача, тобто в редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби" №1285-IX від 23 лютого 2021 року.
Указаний довід ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що правовідносини, які виникли між сторонами, мали триваючий характер. А тому, якщо правовідносини тривалі й виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування.
Тож, скаржник покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норми матеріального права щодо якої відсутній висновок Верховного Суду, а саме: частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу", в редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби" №1285-IX від 23 лютого 2021 року.
Верховний Суд ухвалою від 25 листопада 2022 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
У відзиві на касаційну скаргу Державна митна служба України просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення у цій справі залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами попередніх інстанцій із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
Інші відповідачі своїх відзивів на касаційну скаргу не надали, копію ухвали про відкриття касаційного провадження Галицька митниця Держмитслужби отримала 1 грудня 2022 року, Івано-Франківська митниця Державної фіскальної служби - 8 грудня 2022 року. Конверт, яким направлялась копія ухвали про відкриття касаційного провадження Державній фіскальній службі України повернувся до Суд із відміткою "адресат відсутній".
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Постановою Кабінету міністрів України від 18 грудня 2018 року №1200 Державну фіскальну службу України реорганізовано шляхом поділу на Державну податкову службу України та Державну митну службу України. Абзацом третім пункту 2 зазначеної постанови встановлено, що Державна податкова служба та Державна митна служба є правонаступниками майна, прав та обов`язків реорганізованої Державної фіскальної служби у відповідних сферах діяльності, що також відповідає і положенням частини першої статті 104 Цивільного кодексу України.
17 травня 2019 року, за записом №10741270008050011, до ЄДРПОУ внесено рішення щодо припинення Державної фіскальної служби України в результаті її реорганізації.
16 липня 2019 року в Єдиному державному реєстрі зроблено запис за №10741350000086387 про проведення державної реєстрації Державної митної служби України.
Для забезпечення діяльності Державної митної служби України постановою Кабінету міністрів України від 2 жовтня 2019 року №858 у відповідності до пункту 1 утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної митної служби (додаток 1 постанови). Пунктом 2 цієї постанови деякі територіальні органи Державної фіскальної служби митниці ДФС (згідно додатку 2 постанови) реорганізовано шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів Державної митної служби .
На підставі цієї постанови Івано-Франківську митницю ДФС реорганізовано шляхом приєднання до новоствореного територіального органу Державної митної служби України, а саме: до Галицької митниці Держмитслужби.
14 листопада 2019 року в Єдиному державному реєстрі зроблено запис за №14151020000048905 про проведення державної реєстрації Галицької митниці Держмитслужби.
27 листопада 2019 року за записом №11191270025013307 до ЄДРПОУ внесено рішення щодо припинення Івано-Франківської митниці ДФС в результаті її реорганізації.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 грудня 2019 року №1217-р "Питання державної митної служби" погоджено пропозицію Міністерства фінансів щодо можливості забезпечення здійснення з 8 грудня 2019 року Державною митною службою покладених на неї постановою Кабінету Міністрів України від 6 березня 2019 року №227 "Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України" функцій і повноважень Державної Фіскальної служби, що припиняється, з реалізації державної митної політики, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування законодавства з питань державної митної справи.
Отже, Державна митна служба України та її територіальні органи з 8 грудня 2019 року набули процесуальних прав та обов`язків Державної фіскальної служби України у відповідності до положень пунктів 12 та 13 Порядку №1074.
Позивач звернувся із заявою від 9 березня 2021 року до голови Державної митної служби України Рябікіна П.Б., в якій просив запропонувати йому рівнозначну посаду державної служби у порядку переведення та правонаступництва і положень чинного законодавства та надати перелік усіх наявних рівнозначних посад заступника начальника митниці станом на 10 березня 2021 року. Повідомив, що з моменту реорганізації ДФС України по день звернення перебував у номенклатурі голови служби на посаді заступника начальника Івано-Франківської митниці ДФС - начальника митного посту Прикарпаття та не був переведений у Державну митну службу України.
Державна митна служба України надала відповідь від 22 березня 2021 року на заяву позивача, в якій вказала, що на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2020 року №895, згідно з наказом Держмитслужби від 27 жовтня 2020 року №480 триває процес реорганізації Галицької митниці Держмитслужби шляхом її приєднання до Державної митної служби України. Одночасно, відповідно до наказу Держмитслужби від 19 жовтня 2020 року №460 утворено Івано-Франківську митницю як відокремлений підрозділ Держмитслужби. Одним із пріоритетних напрямів реформування є перехід Держмитслужби до функціонування за моделлю єдиної юридичної особи, проведення кадрової реформи, що включатиме перевірку професійних знань та благонадійності, проходження державної служби у укладанням контракту, забезпечення заходів, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2020 року №916 "Про реалізацію експериментального проекту щодо тестування посадових осіб митних органів з питань кваліфікації та благонадійності". Враховуючи зазначене, прохання, викладені в заяві позивача, не можуть бути задоволені.
Наказом Державної фіскальної служби України від 31 серпня 2021 року ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника-начальника митного поста "Прикарпаття" Івано-Франківської митниці ДФС у зв`язку з реорганізацією, скороченням чисельності та штату державних службовців, пункт 1 частини першої статті 40 КЗпП України, пункт 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу". Підстава: наказ Державної фіскальної служби України від 2 червня 2021 року №849-о, від 7 вересня 2020 року про відмову від ознайомлення під підпис з попередженням про наступне звільнення ОСОБА_1 .
Відповідно до Акта від 7 вересня 2020 року ОСОБА_1 візуально ознайомився із попередженням про наступне вивільнення, відмовився від ознайомлення під підпис з попередженням про наступне вивільнення.
У судовому засіданні позивач підтвердив факт ознайомлення із попередженням про наступне вивільнення, також зазначив, що цей документ не підписував.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
Стаття 58 Конституції України передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
Відповідно до частин першої-третьої статті 5 Закону України "Про державну службу" (далі - "Закон") правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Згідно із частиною п`ятою статті 22 Закону (із змінами, внесеними згідно із Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" №117-IX від 19 вересня 2019 року) у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
Відповідно до частини першої статті 83 Закону державна служба припиняється: 4) за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону) ("за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону)" - у редакції, викладеній згідно із Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" (далі - "Закон №117-ІХ"), яка діяла на дату попередження позивача).
За частиною першою статті 87 Закону (із змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX) підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема, скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.
Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 87 Закону (у редакції, викладеній згідно із Законом України "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" №440-ІХ, який прийнятий 14 січня 2020 року і набрав чинності 13 лютого 2020 року) суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
У разі звільнення з державної служби на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі двох середньомісячних заробітних плат (частина четверта статті 87 Закону (у редакції, викладеній згідно із Законом №440-ІХ)).
Відповідно до частини третьої статті 87 Закону (у редакції, викладеній згідно із Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби" №1285-ІХ, який прийнятий 23 лютого 2021 року і набрав чинності 6 березня 2021 року) суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.
Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.
Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду.
Відповідно до пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України (далі - "ПК України") у редакції, викладеній згідно із Законом України від 21 грудня 2016 року №1797-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні", контролюючими органами є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову, державну митну політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, законодавства з питань сплати єдиного внеску та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючий орган (далі - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову та митну політику), його територіальні органи.