ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 травня 2023 року
м. Київ
справа № 260/1549/21
адміністративне провадження № К/990/24286/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Жука А.В.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, постійно діючої комісії для проведення конкурсного відбору керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2, Карпатський біосферний заповідник, про визнання протиправними дій та скасування рішення, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою представника ОСОБА_2 - адвоката Борсенка Олександра Вікторовича на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2021 року (головуючий суддя - Маєцька Н.Д.), на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2022 року (головуючий суддя - Запотічний І.І., судді: Глушко І.В., Шавель Р.М.)
І. СУТЬ СПОРУ
1. У квітні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду із позовом до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Міністерство), постійно діючої комісії для проведення конкурсного відбору керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Комісія), в якому просив:
-визнати протиправними дії Комісії з визначення переможця конкурсного відбору керівника Карпатського біосферного заповідника;
-визнати протиправним та скасувати рішення Комісії з визначення переможця конкурсного відбору керівника Карпатського біосферного заповідника - ОСОБА_2, яке оформлено протоколом №6 від 01 квітня 2021 року.
2. На думку позивача, Міністерством здійснено проведення конкурсного відбору та визначення переможця керівника Карпатського біосферного заповідника ( ОСОБА_2 ) із порушенням процедури, оскільки Порядок проведення конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2008 року № 777 (далі - Порядок №777), яким керувався відповідач, не поширюється на процедуру конкурсного відбору керівників установ природно-заповідного фонду. Окрім того, особа, визнана переможцем конкурсу не відповідала вимогам учасника відбору, оскільки не мала необхідного стажу роботи на керівних посадах нижчого рівня.
3. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 червня 2021 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 .
4. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Карпатський біосферний заповідник.
II.ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. 16 січня 2021 року Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України прийнято наказ № 21 "Про проведення конкурсного відбору керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України". Зазначеним наказом оголошено конкурсний відбір, зокрема, на посаду керівника Карпатського біосферного заповідника.
6. Пунктом 2 вказаного наказу зобов`язано постійно діючу Комісію забезпечити:
1) оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства, не пізніше ніж протягом 5 днів після затвердження вимог до претендентів, оголошення про проведення конкурсного відбору керівників установ природно-заповідного фонду, зазначених у пункті 1 цього наказу;
2) приймання заяв, поданих до них документів та пропозицій претендентів у строк, не менше 14 календарних днів, але не більше 30 календарних днів після дати оприлюднення оголошення;
3) проведення конкурсного відбору керівників установ природно-заповідного фонду, зазначених у пункті 1 цього наказу, у строк, що не перевищує 30 календарних днів з дати розгляду поданих претендентами документів та пропозицій.
7. 27 січня 2021 року на офіційному веб-сайті (https://mepr.gov.ua/news/36752.html) Міністерством оприлюднено інформацію про конкурсний відбір, зокрема, на посаду директора Карпатського біосферного заповідника із зазначенням переліку вимог до претендентів для участі у конкурсному відборі керівників установ природно-заповідного фонду.
8. У оголошенні були наведені вимоги до претендентів для участі у конкурсному відборі керівників установ природно-заповідного фонду, а саме:
- вища екологічна, біологічна або географічна освіта другого рівня за ступенем магістра; стаж роботи на керівних посадах нижчого рівня - не менше 5 років;
- кандидат повинен знати: закони, постанови, укази, розпорядження, рішення та інші нормативно-правові акти органів державної влади і місцевого самоврядування, які регулюють порядок діяльності установ природно-заповідного фонду (далі -ПЗФ); екологічне, податкове та трудове законодавство; профіль, спеціалізацію та особливості структури установи ПЗФ; перспективи, вітчизняні і світові тенденції розвитку сфери і установи ПЗФ; шляхи ефективного використання природних ресурсів установи ПЗФ, їх охорони та відтворення; кадрові ресурси установи ПЗФ; порядок розроблення і затвердження Проекту організації території установи ПЗФ та планово-звітної документації за окремими напрямами; методи господарювання та управління; порядок укладення та виконання господарських і фінансових договорів, колективних договорів та регулювання соціально-трудових відносин; вітчизняні та зарубіжні досягнення науки та технології у галузі природно-заповідної справи; основи економіки, менеджменту, маркетингу, організацію праці та управління; етику ділового спілкування та ведення переговорів;
- кандидат повинен вільно володіти українською мовою.
9. 04 березня 2021 року на засіданні Комісії допущено до конкурсного відбору наступних учасників: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 . Рішення про допуск вказаних учасників оформлено протоколом від 04 березня 2021 року №4 (далі - Рішення №4).
10. Для участі в конкурсному відборі на посаду керівника Карпатського біосферного заповідника ОСОБА_2 подав наступні документи: заява ОСОБА_2 про допуск до участі у конкурсі; паспорт громадянина України на ім`я ОСОБА_2 ; диплом спеціаліста Національного транспортного університету 2015 року за спеціальністю "екологія та охорона навколишнього середовища" та здобуття кваліфікації "інженер з охорони навколишнього середовища"; диплом магістра Сумського національного аграрного університету за спеціальністю "Менеджмент організацій і адміністрування"; автобіографія; копія трудової книжки; довідка від 15 лютого 2021 року, видана ГО "Туристичне товариство "Карпатські стежки"; конкурсна пропозиція; згода на обробку персональних даних; заява про надання довідки про відсутність судимостей; довідка про відсутність судимостей.
11. В трудовій книжці ОСОБА_2 містяться наступні записи:
-запис №1 від 02 вересня 2013 року - прийнятий на посаду майстера-еколога підприємства "Вода-Сервіс";
-запис № 3 від 28 лютого 2014 року - прийнятий по переводу на посаду майстра-еколога підприємства "Вода-Сервіс +";
- запис №5 від 04 січня 2016 року - зарахований на посаду помічника-консультанта народного депутата України;
- запис №9 від 30 березня 2016 року - призначений на посаду головного спеціаліста з питань мобілізаційної роботи;
-запис №11 від 20 січня 2017 року - прийнятий на посаду головного спеціаліста відділу оперативного контролю департаменту оперативного контролю та організаційно-аналітичного забезпечення - державного інспектора України з охорони навколишнього природного середовища;
-запис №12 від 20 березня 2017 року переведений на посаду головного спеціаліста відділу державного екологічного нагляду (контролю) поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами Департаменту державного екологічного нагляду (контролю) - державного інспектора України з охорони навколишнього природного середовища;
-запис №13 від 17 жовтня 2018 року - призначений на посаду завідувача сектору державного екологічного нагляду (контролю) надр Департаменту державного екологічного нагляду (контролю) - старшого державного інспектора України з охорони навколишнього природного середовища;
-запис № 15 від 01 липня 2020 року - переведений на посаду начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) Управління державного екологічного нагляду (контролю) природних ресурсів - старшого державного інспектора України з охорони навколишнього природного середовища;
- запис № 17 від 15 грудня 2020 року - призначений на посаду головного консультанта секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики та природокористування.
12. 01 квітня 2021 року на засіданні Комісії розглянуто конкурсні пропозиції учасників, заслухано співбесіди учасників конкурсного відбору та визначено переможцем конкурсного відбору керівника Карпатського біосферного заповідника - ОСОБА_2 .
13. Вищевказане рішення комісії про визначення переможця конкурсного відбору оформлене протоколом № 6 засідання постійно діючої комісії від 01 квітня 2021 року (далі - Рішення №6).
14. Не погоджуючись із діями Комісії щодо визначення переможця конкурсного відбору та із рішенням про визначення переможця конкурсу, ОСОБА_1 звернувся до суду.
III.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2021 року, залишеного без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2022 року, позовні вимоги задоволено.
15.1. Визнано протиправним та скасовано рішення постійно діючої комісії для проведення конкурсного відбору керівників підприємства, установ, організацій, що належать до сфери управління Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, оформлене протоколом № 4 від 04 березня 2021 року в частині допуску до участі в конкурсному відборі на посаду керівника Карпатського біосферного заповідника - ОСОБА_2 .
15.2. Визнано протиправним та скасовано рішення постійно діючої комісії для проведення конкурсного відбору керівників підприємства, установ, організацій, що належать до сфери управління Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, оформлене протоколом № 6 від 01 квітня 2021 року в частині визначення переможцем конкурсного відбору керівника Карпатського біосферного заповідника - ОСОБА_2 .
16. Суд першої інстанції, приймаючи оскаржуване рішення, вийшов за межі позовних вимог, скасувавши і Рішення №6 (про визначення переможця конкурсного відбору), і Рішення №4 в частині допуску ОСОБА_2 до участі у конкурсі відбору на посаду керівника Карпатського біосферного заповідника. Суд апеляційної інстанції погодився із цим, вказавши, що в даному випадку вихід за межі позовних вимог зумовлений необхідністю застосування ефективного засобу правового захисту прав позивача. В даному випадку допуск конкурсною комісією до участі в конкурсі, що не відповідає встановленим вимогам до кандидата для участі в такому конкурсі, безумовно порушує права позивача, який також приймав участь у цьому конкурсі.
17. Приймаючи оскаржувані рішення, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач, в порушення пункту 13 Порядку №777, допустив до участі у конкурсі ОСОБА_2, який не відповідає кваліфікаційним вимогам, оскільки учасник не має необхідного стажу на керівних посадах нижчого рівня.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
18. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_2 звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржувані судові рішення, прийнявши нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
19. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
20. У касаційні скарзі вказано, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували правових висновків Верховного Суду, щодо застосування норм права, а саме:
- суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог та вирішив скасувати рішення, про скасування якого не просив позивач, чим порушив частину другу статті 9 КАС України та не врахував висновки Верховного Суду у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 825/1496/17, у постанові від 19 лютого 2019 року по справі № 824/399/17-а;
- внаслідок виходу суду за межі позовних вимог було порушено частину другу статті 9 КАС України та не враховано висновки Верховного Суду у постанові від 24 вересня 2019 року по справі № 819/1420/15 (щодо можливості виходу за межі позовних вимог лише для ефективного захисту прав та інтересів від порушень), у постанові від 07 лютого 2020 року у справі № 826/11086/18 (щодо відсутності у суду повноважень змінювати предмет спору, а лише обсяг захисту порушеного права).
21. Також, на думку представника позивача, судові рішення у справі не спрямовані на захист та/або відновлення порушених прав позивача, а оскаржувані рішення винесені із порушенням частини першої статті 2, частини першої статті 5 КАС України та без урахування висновків Верховного Суду у постанові від 19 жовтня 2020 року по справі №815/1294/16 (стосовно того, що звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах).
22. Представником позивача подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просив оскаржувані рішення залишити без змін, а скаргу - без задоволення. Вказав, що дії суду першої інстанції стосовно виходу за межі позовних вимог цілком відповідають положенням статті 9 КАС України, враховуючи встановлення судом факту допуску конкурсною комісією особи, як не відповідає кваліфікаційним критеріям.
23. У відзиві наголошено, що Комісія, визначаючи вимогу до претендентів щодо стажу роботи на керівних посадах нижчого рівня не менше 5 років, в першу чергу повинна перевірити на відповідність цій вимозі документи, які подані претендентами. У разі не здійснення такої перевірки виникає ситуація щодо допуску до участі у конкурсному відборі осіб, які не відповідають кваліфікаційним вимогам, а вся процедура конкурсного відбору керівників установ природно-заповідного фонду втрачає ознаки легітимності.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
24. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Частиною другою статті 22 Господарського кодексу України визначено, що суб`єктами господарювання державного сектора економіки є суб`єкти, що діють на основі лише державної власності, а також суб`єкти, державна частка у статутному капіталі яких перевищує п`ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб`єктів.
26. Правові основи управління об`єктами державної власності визначає Закон України від 21 вересня 2006 року № 185-V "Про управління об`єктами державної власності" (далі - Закон № 185-V).
27. Відповідно до статті 1 Закону № 185-V управління об`єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
28. Відповідно до підпункту "г" пункту 18 частини першої статті 5 Закону №185-V здійснюючи управління об`єктами державної власності, Кабінет Міністрів України визначає порядок конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки.
29. Процедуру конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки (підприємства) у разі прийняття міністерством, Фондом державного майна, іншим органом, що здійснює управління об`єктами державної власності, державним господарським об`єднанням, державною холдинговою компанією, іншою державною господарською організацією рішення про необхідність проведення такого відбору, а також процедуру конкурсного відбору керівника підприємства, що має стратегічне значення для економіки та безпеки держави і вартість активів якого за даними останньої фінансової звітності або річний розмір чистого доходу якого перевищує 200 млн. гривень, та керівника особливо важливого для економіки підприємства (підприємства, вартість активів якого за даними останньої фінансової звітності перевищує 2 млрд. гривень або річний розмір чистого доходу якого перевищує 1,5 млрд. гривень) визначає Порядок проведення конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2008 року № 777.