ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 травня 2023 року
м. Київ
справа № 480/1712/19
адміністративне провадження № К/9901/12938/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Сумської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року (головуючий суддя: Русанова В.Б., судді: Перцова Т.С., Жигилій С.П.) у справі № 480/1712/19 за позовом ОСОБА_1 до Сумської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
16 травня 2019 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Сумської міської ради (далі також відповідач), в якому просив:
визнати незаконним та скасувати рішення Сумської міської ради від 03 квітня 2019 року № 4889-МР "Про відмову у наданні у власність ОСОБА_1 земельної ділянки" в частині відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 орієнтовною площею 0,1000 га, кадастровий номер 5910136300:14:003:0051 категорія та функціональне призначення земельної ділянки: землі житлової та громадської забудови Сумської міської ради для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).
Сумський окружний адміністративний суд рішенням від 24 жовтня 2019 року в задоволені позову відмовив.
Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 13 лютого 2020 року рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року у справі № 480/1712/19 скасував.
Прийняв нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задовольнив.
Скасував рішення Сумської міської ради від 03 квітня 2019 року № 4889-МР "Про відмову у наданні у власність ОСОБА_1 земельної ділянки" в частині відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її власність ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 та Козацьким проспектом орієнтовною площею 0,1000 га, кадастровий номер 5910136300:14:003:0051 категорія та функціональне призначення земельної ділянки: землі житлової та громадської забудови Сумської міської ради для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).
Зобов`язав Сумську міську раду розглянути питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 та Козацьким проспектом орієнтовною площею 0,1000 га, кадастровий номер 5910136300:14:003:0051 категорія та функціональне призначення земельної ділянки: землі житлової та громадської забудови Сумської міської ради для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).
18 травня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 14 травня 2020 року, у якій скаржник просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року та залишити в силі рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 16 червня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
02 липня 2020 року від позивача надійшов відзив, у якому він просить відмовити у задоволені касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 05 травня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позовні вимоги мотивовані тим, що на виконання рішення Сумського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року у справі № 818/2374/18, відповідачем було розглянуто питання щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання у власність земельної ділянки ОСОБА_1, проте рішенням від 03 квітня 2019 року № 4889-МР позивачу було відмовлено в затвердженні даного проекту у зв`язку з невідповідністю місця розміщення земельної ділянки, яку сформовано за результатами розроблення документації із землеустрою місцю розміщення земельної ділянки, на яку було подано заяву для отримання дозволу. Позивач вважає таку відмову незаконною та прийнятою з порушенням вимог Земельного кодексу України (далі також ЗК України).
В свою чергу відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог, зазначивши, що Сумська міська рада відмовила в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та наданні у власність земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1, площею 0,1000 га, кадастровий номер 5910136300:14:003:0051 у зв`язку з невідповідністю місця розміщення земельної ділянки, яку сформовано за результатами розроблення документації із землеустрою місцю розміщення земельної ділянки, на яку було подано заяву для отримання дозволу. Водночас відповідач зазначив, що відповідно до містобудівної документації "Детальний план території по АДРЕСА_2", розробленого у відповідності до рішення Сумської міської ради від 28 вересня 2016 року № 1136 - МР "Про розроблення містобудівної документації "Детальний план території по АДРЕСА_2"", земельна ділянка, бажане місце розміщення якої позначив ОСОБА_1 запроектована з функціональним призначенням - зелені насадження загального користування, що відповідно з урахуванням положень пункту 7 статті 118 ЗК України дало б підстави Сумській міській раді відмовити в наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою. Натомість ОСОБА_1 не чекаючи рішення Сумської міської ради з питання дозволу на розроблення проекту, уклав договір з землевпорядником та розробив проект без дозволу, при цьому змінюючи бажане місце розміщення земельної ділянки та проектуючи її поблизу того бажаного місця розміщення, яке ним було додано до заяви, адресованої Сумській міській раді.
ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 10 лютого 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Сумської міської ради із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за адресою: АДРЕСА_1, для використання під індивідуальне житлове будівництво, орієнтовною площею 0,1 га.
До заяви додав копію паспорту, ідентифікаційного коду, графічний матеріал та копію посвідчення учасника бойових дій.
Враховуючи, що у термін більше ніж місяць, станом на 20 березня 2017 року Сумською міською радою не надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою чи вмотивованої відмови у його наданні, у відповідності до частини 7 статті 118 ЗК України, ОСОБА_1 уклав договір № 31/17 від 20 березня 2017 року з ФОП ОСОБА_2 на проведення робіт по розробленню проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, про що повідомив Сумську міську раду.
Розроблений ФОП ОСОБА_2 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) в АДРЕСА_1 та АДРЕСА_1 на території Сумської міської ради м. Суми, Сумської області погоджено головним архітектором Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради 23 червня 2017 року, експертом державної експертизи Кулєшовою Н.М. 06 жовтня 2017 року.
18 листопада 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Сумської міської ради із заявою про затвердження проекту землеустрою та надання земельної ділянки у власність.
Рішенням Сумської міської ради від 28 березня 2018 року № 3227-МР відмовлено позивачу у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), за адресою: між АДРЕСА_1 .
За наслідками оскарження рішення Сумської міської ради в судовому поряду, рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року у справі № 818/2374/18, яке залишено без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року, позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано незаконним та скасовано рішення Сумської міської ради від 28 березня 2018 року № 3227-МР Про відмову в наданні земельних ділянок у власність гр. ОСОБА_1 в частині відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1, орієнтовною площею 0,1000 га, кадастровий номер 5910136300:14:003:0051 категорія та функціональне призначення земельної ділянки: землі житлової та громадської забудови Сумської міської ради для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).
Зобов`язано Сумську міську раду розглянути питання щодо затвердження проекту землеустрою, розробленого ФОП ОСОБА_2 щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) в АДРЕСА_1 та прийняти рішення у відповідності до вимог чинного законодавства.
03 квітня 2019 року на виконання рішення суду Сумська міська рада прийняла рішення № 4889-МР, яким відмовила в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та наданні у власність земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1, орієнтовною площею 0,1000 га, кадастровий номер 5910136300:14:003:0051 у зв`язку з невідповідністю місця розміщення земельної ділянки, яку сформовано за результатами розроблення документації із землеустрою місцю розміщення земельної ділянки, на яку було подано заяву для отримання дозволу. Категорія та функціональне призначення земельної ділянки: землі житлової та громадської забудови Сумської міської ради для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).
Позивач, вважаючи протиправним рішення ради, звернувся до суду за захистом своїх прав.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем подано до Сумської міської ради на затвердження проект землеустрою, розроблений на іншу земельну ділянку, ніж на ту, на яку ним подавалася заява про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, а також враховуючи, що Детальним планом території по АДРЕСА_2, земельна ділянка, яка зображена на графічних матеріалах, що позивачем було подано до заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, запроектована з функціональним призначенням - земельні насадження загального користування, відповідач правомірно відмовив у затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позову, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що судом першої інстанції не вірно надана оцінка обставинам справи, а також підставам відмови в затверджені проекту землеустрою.
Судом апеляційної інстанції взято до уваги такі обставини:
позивачем в заяві від 10 лютого 2017 року зазначено лише орієнтоване місце знаходження бажаної земельної ділянки. Заява не містить кадастрового номеру земельної ділянки.
ФОП ОСОБА_2 розроблено проект землеустрою на земельну ділянку орієнтовною площею 0,1 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) в м. Суми між вул. Льотна та просп. Козацький, про яку зазначено в заяві ОСОБА_1
проект землеустрою погоджено висновками головного архітектора та експерта.
За позицією суду апеляційної інстанції, висновки суду першої інстанції про наявність розбіжностей місця знаходження земельної ділянки в викопіюванні з кадастрового плану із зображенням земельної ділянки, який подавався позивачем до міської ради та викопіюванні з кадастрової карти (плану) в проекті землеустрою, є безпідставними, оскільки в заяві позивача містить лише орієнтовне місце знаходження бажаної земельної ділянки, та саме на цю земельну ділянку виготовлено проект.
Суд апеляційної інстанції акцентує увагу на тому, що суд першої інстанції не встановив розбіжностей місця розташування земельної ділянки, оскільки зазначив, що відсутність графічних матеріалів перешкоджає встановленню відповідності розташування земельної ділянки, на яку розроблено проект землеустрою, земельній ділянці, на яку позивач просив надати дозвіл.
Також суд апеляційної інстанції зазначив, що зміст статті 50 Закону України "Про землеустрій" не передбачає наявність графічних матеріалів із зображенням бажаної земельної ділянки при виготовлені проекту землеустрою.
Оцінюючи підстави відмови в затверджені проекту, які наведені в рішенні міської ради від 03 квітня 2019 року, суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції про наявність вмотивованої відмови, оскільки невідповідність місця розташування земельної ділянка має бути пояснена вказівкою на конкретні невідповідності законам або прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам, генеральним планам населених пунктів та іншій містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, тощо.
Водночас суд апеляційної інстанції не прийняв до уваги доводи відповідача про те, що згідно Детального плану території по проспекту Козацькому - вулиці Герасима Кондратьєва у м.Суми, земельна ділянка, яку бажав отримати позивач запроектована з функціональним призначенням - зелені насадження, оскільки зазначена обставина не була підставою для відмови в затверджені проекту землеустрою згідно рішення міської ради від 03.04.2019 та зазначена відповідачем лише у відзиві на позов.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ І ВІДЗИВУ
За позицією скаржника, розробивши проект землеустрою на іншу земельну ділянку, а не на бажану, яка була позначена в графічних матеріалах, доданих до заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, позивач фактично намагається отримати у власність земельну ділянку у незаконний спосіб, поза волею власника та з порушенням процедури, визначеної статтею 118 ЗК України.
Наполягає на тому, що при прийнятті оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції не врахував позицію Верховного Суду у постанові від 17.12.2018 по справі № 509/4156/15-а, в якій зазначено, що порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадян передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає послідовні стадії.
В свою чергу подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об`єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
У відзиву на касаційну скаргу позивач зазначає, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду № 509/4156/15-а та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними, оскільки у зазначеній справі оскаржується рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а не про відмову у наданні у власність земельної ділянки, яка є предметом спору у справі, яка розглядається.
Позивач вважає, що ним повністю дотримано процедуру отримання земельної ділянки у власність.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 41 Конституції України передбачено, що право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.
Згідно із статтею 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 22.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та Законів України.
Відповідно до статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
Відповідно до статті 25 Закону № 280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Так, пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема - вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин. Згідно з частиною другою статті 4 Земельного кодексу України (далі також ЗК
України) завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Згідно з статтею 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу, а також викуп земельних ділянок для суспільних потреб, організація землеустрою, здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства, підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу, вирішення земельних спорів.
Частини 1, 2 статті 78 ЗК України вказують, що право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.
За змістом частини 1 статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі- продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної або комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г). прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
Відповідно до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (пункт "в" частини третьої статті 116 Земельного кодексу України). Порядок безоплатної передачі земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність врегульовано статтею 118 Земельного кодексу України.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).