ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 травня 2023 року
м. Київ
справа № 640/26744/20
адміністративне провадження № К/990/23529/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві (далі - ГУ Держпродспоживслужби) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2022 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Єгорової Н.М., суддів: Федотова І.В., Чаку Є.В.) у справі за позовом Комунального підприємства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Київтеплоенерго" (далі - КП "Київтеплоенерго") до ГУ Держпродспоживслужби про визнання протиправним та скасування припису, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2020 року КП "Київтеплоенерго" звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати припис ГУ Держпродспоживслужби № 464 від 31.07.2020 (далі - Спірний припис).
На обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що висновки ГУ Держпродспоживслужби є такими, що не відповідають положенням діючого законодавства України та підлягають скасуванню з огляду на те, що відповідно до частини першої статті 6 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Проте в порушення вказаних вище норм, представник відповідача вийшов за межи скарги та, на власний розсуд, без обґрунтування зазначив в Акті у якості порушення начебто невірні нарахування за місця загального користування. Як наслідок, у приписі є вимога, щодо вирішення питання, яке не було порушено у скарзі заявника.
Також, не погоджуючись з фактичними обставинами встановленими відповідачем під час перевірки, представник позивача зазначає, що виконання вимог Спірного припису призведе до некоректного визначення фактичного обсягу споживання послуги з централізованого опалення. Наслідком цього стане необхідність нарахування неврахованого такими приладами обліку обсягу теплової енергії тим споживачам, квартири яких не обладнані приладами обліку. Отже, будуть мати місце необґрунтовані (завищені) нарахування для тих споживачів, квартири яких не обладнанні приладами обліку теплової енергії. Так, з практики минулих опалювальних періодів, для споживачів, квартири яких не обладнанні приладами обліку теплової енергії, після повернення ознаки наявності приладу обліку розрахунковий тариф збільшиться втричі. Це призведе до необхідності донарахування для таких осіб близько 50 000 грн. Крім того, буде мати місце наявність дискримінаційних умов для тих споживачів, яким буде відмовлено у взятті на абонентський облік прилад обліку у теперішній час в порівнянні з тими споживачами, яким ознаки наявності приладу обліку повернуть на виконання вимог припису.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 24 січня 2022 року відмовив у задоволенні позову.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що посилання позивача на Порядок визначення технічної можливості встановлення вузлів розподільного обліку теплової енергії та економічної доцільності встановлення приладів - розподілювачів теплової енергії, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 10.10.2018 № 829 (далі - Порядок № 829) та нібито його порушення недоречні та протирічать дійсним обставинам справи, оскільки, як було встановлено, та не заперечується позивачем, лічильник ОСОБА_1 був встановлений та прийнятий вже після набрання чинності вказаного порядку та відповідно вказаних вище Актів вбачається, що такий лічильник був прийнятий у відповідності до вимог Порядку № 829.
Крім того, суд звернув увагу на те, що з аналізу Порядку № 829 вбачається, що останній не передбачає порядку зняття з обліку тих лічильників споживачів, які були погоджені та взяті на облік після набуття чинності цієї постанови, та не встановлює заборони щодо врахування показників по даним лічильникам, які надаються споживачами.
При цьому, суд наголошує, що жодною нормою чинного законодавства, на які посилається позивач, не вимагається повторне прийняття на абонентський облік вузла розподільного обліку та відповідно з новою процедурою, який раніше був прийнятий на абонентський облік, та після набрання чинності Порядку № 829.
Вказане дає підстави для висновку, що лічильник був взятий на облік КП "Київтеплоенерго", а вказані вище обставини свідчать про те, що на підставі показань споживача проводились нараховування плати за користуванням послугою теплопостачання до моменту його зняття з обліку листом КП "Київтеплоенерго" від 04 жовтня 2019 року № 30/1/1/4550, при цьому, суд зауважив, що як вже встановлено вище, вказаний лічильник брався позивачем на облік вже після набрання чинності Порядку № 829, тобто відповідно до норм чинних на момент взяття на облік.
Отже, суд дійшов висновку про порушення позивачем абзацу 2 пункту 10 Правил надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.2005 № 630 (чинних на час виникнення спірних відносин; далі - Правила № 630), відповідно до якого справляння плати за нормативами (нормами) споживання за наявності квартирних засобів обліку без урахування їх показань не допускається, за винятком випадків, передбачених абзацом 5 пункту 15 цих Правил. Виконавець і споживач не мають права відмовлятися від врахування показань засобів обліку.
З огляду на вищевикладене, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що ГУ Держпродспоживслужби при проведенні позапланової перевірки та винесенні Спірного припису керувалося чинним законодавством, діяло в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а твердження позивача викладені у позовній заяві не відповідають законодавству, є помилковими та необґрунтованими.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 09 серпня 2022 року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нове рішення про задоволення позовних вимог. Визнав протиправним та скасував припис ГУ Держпродспоживслужби від 31 липня 2020 року № 464.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, апеляційний суд зазначив, що документом, який підтверджує взяття вузла розподільного обліку на абонентський облік є акт про прийняття вузла розподільного обліку/приладу - розподілювача теплової енергії на абонентський облік, складений за формою, що визначена у додатку 2 до Порядку №270.
Поряд з цим, матеріали справи свідчать, що відповідний акт за формою, що визначена у додатку 2 до Порядку №270, між споживачем та виконавцем комунальної послуги не складався.
При цьому, акт прийняття на комерційний облік вузла обліку теплової енергії для потреб опалення окремого приміщення не може вважатися належним і допустимим доказом, що підтверджує факт прийняття на абонентський облік вузла розподільного обліку, оскільки, як було встановлено вище, останній не було складено на формою, визначеною Порядком №270, який станом на квітень 2019 року був чинний.
Відтак, з огляду на відсутність документального підтвердження наявності технічної можливості встановлення вузлів розподільного обліку у житловому будинку за адресою: АДРЕСА_1, а також підтвердження належними і допустимими доказами взяття вузла розподільного обліку щодо квартири АДРЕСА_2 в указаному будинку на абонентський облік (як до, так і після набрання чинності Порядком №829), колегія суддів дійшла висновку, що Спірний припис винесений передчасно та без урахування всіх фактичних обставин, оскільки у ході перевірки ГУ Держпродспоживслужби не пересвідчилося, що квартирний засіб обліку встановлений та взятий на абонентський облік із дотриманням вимог чинного станом на квітень 2019 року законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
30 серпня 2022 року ГУ Держпродспоживслужби звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції - залишити в силі.
У скарзі зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах. Судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, а саме, статті 4 Закону України "Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання" та положень Порядку № 270, Правил № 630.
Суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку про те, що акт прийняття на комерційний облік вузла обліку теплової енергії для потреб опалення окремого приміщення не може вважатися належним і допустимим доказом, що підтверджує факт прийняття на абонентський облік вузла розподільного обліку, оскільки, останній не було складено за формою, визначеною Порядком № 270, який станом на 12.04.2019 був чинним.
За правилами пунктів 5 та 7 розділу ІІІ Порядку № 270 огляд і опломбування вузла розподільного обліку проводяться представником виконавця та у разі відсутності порушень вимог частини першої статті 4 Закону України "Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання" саме представник виконавця відповідної комунальної послуги складає акт про прийняття вузла розподільного обліку/приладу-розподілювача теплової енергії на абонентський облік відповідно до додатка 2 до цього Порядку.
Згідно з пунктом 8 розділу ІІІ Порядку № 270, у разі порушень вимог частини першої статті 4 Закону України "Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання" під час встановлення вузла розподільного обліку (приладу - розподілювача теплової енергії) представник виконавця відповідної комунальної послуги або визначеної власником (співвласниками) будівлі іншої особи, яка здійснює розподіл обсягів комунальної послуги між споживачами, складає акт, у якому зазначає виявлені порушення.
Тобто, суд фактично поклав обов`язок щодо дотримання пункту 7 розділу ІІІ Порядку № 270 на споживача, який у свою чергу не володіє спеціальними знаннями в галузі права та не повинен володіти технічними знаннями. При цьому, законодавець дотримання вимог пункту 7 розділу ІІІ Порядку № 270 поклав саме на виконавця.
Індивідуальний лічильник споживача ОСОБА_1 був взятий на облік 12.04.2019 виконавцем - позивачем, а також суд не врахував положення абзацу 2 пункту 10 Правил № 630, яким передбачено, що справляння плати за нормативами споживання за наявності квартирних засобів обліку без урахування їх показань не допускається, за винятком випадків, передбачених абзацом п`ятим пункту 16 цих Правил. Виконавець і споживач не мають права відмовлятися від врахування показань засобів обліку.
Пунктом 10 розділу ІІІ Порядку № 270 визначено, що з дати складання акта про прийняття вузла розподільного обліку (приладу - розподілювача теплової енергії) на абонентський облік такий вузол є прийнятим виконавцем відповідної комунальної послуги (визначеною власником (співвласниками) будівлі іншою особою, яка здійснює розподіл обсягів комунальної послуги між споживачами) на абонентський облік, а показання його засобів вимірювальної техніки є обов`язковими для визнання обсягів спожитої комунальної послуги та розрахунків за неї.
Факт взяття позивачем індивідуального лічильника ОСОБА_2 на облік визнається позивачем, відповідачем та споживачем, тому в силі вимог статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) ці обставини визнаються учасниками справи, отже не підлягають доказуванню.
Посилається на те, що реалізація права споживачів на установлення квартирних засобів обліку та взяття їх на абонентський облік здійснюється шляхом подання споживачем до виконавця комунальної послуги відповідної письмової заяви, проведення виконавцем огляду і опломбування вузла розподільного обліку.
Технічна можливість визначається перед встановленням вузлів розподільного обліку.
У разі порушень вимог частини першої статті 4 Закону України "Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання", зокрема, наявності/відсутності технічної можливості, яка визначається Порядком № 829, під час встановлення вузла розподільного обліку представник виконавця вкладає акт, у якому зазначає виявлені порушення, а у разі їх відсутності - акт про прийняття вузла розподільного обліку/приладу-розподілювача теплової енергії на абонентський облік, показання якого є обов`язковими для визначення обсягів спожитої комунальної послуги та розрахунків за неї.
Зміна виконавця комунальної послуги передбачає лише передачу новому виконавцю актів про прийняття вузлів розподільного обліку на абонентський облік, тобто без проведення повторного прийняття на абонентський облік вузла розподільного обліку, який раніше був прийнятий на абонентський облік.
Законодавство не передбачає навіть у разі здійснення реконструкції, капітального ремонту будівлі (без заміни вузла обліку) повторне прийняття на абонентський облік вузла розподільного обліку не проводиться.
Вимогами Порядку № 829 не передбачено зняття з обліку лічильників споживачів, встановлення яких було погоджено та які були взяті на абонентський облік. Також не передбачено, повторне прийняття на абонентський облік вузлів розподільного обліку, прийнятих на абонентський облік як до так і під час дії Порядку № 829.
У відзиві на касаційну скаргу КП "Київтеплоенерго" просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.08.2022 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 14.09.2022 залишив касаційну скаргу без руху, а ухвалою від 17.10.2022 - відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
До ГУ Держпродспоживслужби надійшло звернення ОСОБА_1 (за вх. П-1005 від 21 лютого 2020 року) щодо порушень законодавства про захист прав споживачів КП "Київтеплоенерго".
На підставі вказаного звернення, погодження Держпродспоживслужби від 01 квітня 2020 року №15.3-10/2/5512, наказу Головного управління від 17 липня 2020 року №3818 здійснено позаплановий захід (перевірку) у КП "Київтеплоенерго" за адресою: м. Київ, вул. Жилянська, 83/53, предметом якого було дотримання вимог законодавства про захист прав споживачів при наданні послуг з питань викладених у зверненні.
За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів, ГУ Держпродспоживслужби складено Акт від 31 липня 2020 року № 3818-1, в якому зафіксовано такі порушення:
- відповідно до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" (пункт 7 частини першої статті 18), місцева державна адміністрація визначає та встановлює норми споживання у сфері житлово-комунальних послуг здійснює контроль за їх формуванням послуг згідно з пунктом 3 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення", Закону України "Про житлово-комунальні послуги", укладені та введені в дію (до 01 травня 2019 року) зберігають чинність на умовах визначених такими договорами до дати набрання чинності договорами про надання відповідних комунальних послуг, укладеними за правилами визначеними цим Законом, але не пізніше 01 травня 2020 року. Методики розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг затверджена Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 22 листопада 2018 року № 315, може застосовуватися після укладення нових договорів з виконавцями комунальних послуг (за вимогами Закону України "Про житлово-комунальні послуги");
- під час перевірки встановлено, що у КП "Київтеплоенерго" відсутнє прийняте розпорядження щодо застосування Методики розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг, затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 22 листопада 2018 року № 315 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 28.12.2018 за № 1502/32954; далі - Методика № 315), що унеможливлює розрахування норми за місцем загального користування та не враховано обсяг теплової енергії за встановленими (квартирними засобами обліку на централізоване опалення);
- КП "Київтеплоенерго" порушено: пункт 10 абз. 2 Правил № 630. Справлення плати за нормативами (нормами) споживання за наявності квартирних засобів обліку без урахування їх показань не допускається. Виконавець і споживач не мають право відмовитися від врахувань показників засобів обліку;
- ч. 1 ст. 8 Розділу III Закону України "Про комерційний обік теплової енергії та водопостачання" від 22 червня 2017 року № 2119 VIII, рахунки на оплату наданої комунальної послуги формуються виконавцем або визначених власником (співвласниками) іншою особою, що здійснює розподіл обсягів комунальної послуги на основі показань вузла комунального обліку відповідної комунальної послуги;
- п. 3.ч.1. ст. 21 Закону України "Про захист прав споживачів" 1023-ХІІ - при наданні послуги, від якої споживач не може відмовитись, а одержати може лише в одного виконавця, виконавець нав`язує такі умови одержання послуги, які ставлять споживача у нерівне становище порівняно з іншими споживачами та/або виконавцями, не надають споживачеві однакових гарантій відшкодування шкоди, завданої невиконанням (неналежним виконанням) сторонами умов договору;
- п. 9 розділу "Тарифи та послуги та їх загальна вартість" договору від 27 грудня 2016 року №838308400580100.
Таким чином встановлено порушення:
- п. 10 абз. 2 "Правил надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення та типового договору про надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення" затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2005 року № 630";
- п. 1 статті 8 Розділу III Закону України "Про комерційний обік теплової енергії та водопостачання" від 22.06.2017 року №2119 VIII;
- п.3 ч. 1 ст. 21 Закону України "Про захист прав споживачів" 1023-ХІІ;
- п. 9 розділу "Тарифи та послуги та їх загальна вартість" договору від 27 грудня 2016 року №838308400460400."
На підставі вищевикладеного, та керуючись частиною восьмою статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" ГУ Держпродспоживслужби відносно КП "Київтеплоенерго" видано обов`язковий до виконання припис від 31 липня 2020 року № 464.
Відповідно до припису ГУ Держпродспоживслужби від 31 липня 2020 року № 464, з метою усунення порушень, КП "Київтеплоенерго" зобов`язано:
- провести перерахунок ОСОБА_1 відповідно до споживання обсягів теплової енергії згідно зі встановленими квартирними засобами обліку теплової енергії;
- повернути грошові коши ОСОБА_1 за нараховані сплачені обсяги теплової енергії за МЗК (місця загального користування) шляхом зарахування у майбутній період.
Не погоджуючись з вищевикладеними діями та Спірним приписом, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).
Відповідно до абзацу 1 частини першої статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно зі статтею 6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи територіального органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб територіального органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом.