ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 травня 2023 року
м. Київ
справа № 160/3679/19
адміністративне провадження № К/9901/20540/20
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.10.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15.07.2020 у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Дніпрогаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправним та скасування постанови про накладення штрафу,-
В С Т А Н О В И В:
Публічне акціонерне товариство "Дніпрогаз" (далі - позивач, Товариство) звернулося до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), в якому просило: визнати протиправною та скасувати Постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.04.2019 №502 "Про накладення штрафу на ПАТ "Дніпрогаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання" (далі - спірна постанова) в частині:
пункту 1 резолютивної частини, яким накладено штраф у розмірі 850 000 грн. за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині дотримання вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме дотримання вимог глави 4 розділу IX Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу, крім споживачів за ЕІС-кодами 56XM07A29252226U, 56ХМ07А16632209А; 56XM07AT6632539Q, 56ХМ07А145661308, 56XM07A17084804R, 56ХМ07А173372998, 56ХМ07А21405105Х, 56ХМ07А19491921Р, 56ХМ07А17084206А, 56ХМ07А17568437М, 56XM07A18694353F, 56ХМ07А210663183, 56ХМ07А15526841S, 56ХМ07А18544891О, 56XM07A21147456S та 56ХМ07А219408333;
підпункту 2 пункту 2 резолютивної частини, яким зобов`язано ПАТ "Дніпрогаз" до 26.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктам побутових споживачів на підставі даних лічильників природного газу, починаючи з жовтня 2018 року, крім споживачів ЕІС-коди яких: 56XM07A29252226U, 56ХМ07А16632209А; 56XM07AT6632539Q, 56ХМ07А145661308, 56XM07A17084804R, 56ХМ07А173372998, 56ХМ07А21405105Х, 56ХМ07А19491921Р, 56ХМ07А17084206А, 56ХМ07А17568437М, 56XM07A18694353F, 56ХМ07А210663183, 56ХМ07А15526841S, 56ХМ07А18544891О, 56XM07A21147456S та 56ХМ07А219408333;
підпункту 1 пункту 3 резолютивної частини, яким зобов`язано Департамент із регулювання відносин у нафтогазовій сфері, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1,13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" при перегляді тарифу на послуги розподілу природного газу для Публічного акціонерного товариства "Дніпрогаз" підготувати та винести на засідання НКРЕКП, яке проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на послуги розподілу природного газу для Публічного акціонерного товариства "Дніпрогаз" шляхом коригування річної планованої тарифної виручки в сторону зменшення на загальну суму 86514 тис. грн (без ПДВ) з урахуванням економії, отриманої внаслідок недофінансування статей структури тарифу, на суму 12090,5 тис. грн (без ПДВ), додатково отриманої тарифної виручки за 2016-2018 роки на суму 72422,5 тис. гри (без ПДВ) та отримання компенсацій, що передбачались протягом 2016 року у структурі тарифу, на суму 2001 тис. грн.
підпункту 2 пункту 3 резолютивної частини, яким зобов`язано Департамент із регулювання відносин у нафтогазовій сфері, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1,13 частини першої та пункту 1 частини другої Статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" при перегляді тарифу на послуги розподілу природного газу для Публічного акціонерного товариства "Дніпрогаз" підготувати та винести На засідання НКРЕКП, яке проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на послуги розподілу природного газу для Публічного акціонерного товариства "Дніпрогаз" шляхом коригування річної планованої тарифної виручки у сторону зменшення на суму донарахованих коштів у разі невиконання Публічним акціонерним товариством "Дніпрогаз" підпункту 2 пункту 2 постановляючої частини цієї постанови.
Позов обґрунтовано тим, що за результатами планової перевірки відповідач склав акт №118 від 29.03.2019, на підставі якого 05.04.2019 прийняв постанову №502 "Про накладення штрафу на ПАТ "Дніпрогаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання", яку позивач вважає протиправною та такою, що підлягає скасуванню, оскільки вона прийнята з порушенням Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльност", Закону України "Про ринок природного газу", Кодексу газорозподільних систем, Типового договору розподілу природного газу, затвердженого постановою НКРЕКП № 2498 від 30.09.2015, Правил постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2496, Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2500.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.10.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15.07.2020, позов задоволено частково.
Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.04.2019 №502 "Про накладення штрафу на ПАТ "Дніпрогаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання" в частині:
пункту 1 резолютивної частини, яким накладено штраф у розмірі 850 000 грн. за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині дотримання вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме дотримання вимог глави 4 розділу IX Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу, крім споживачів за ЕІС-кодами 56XM07A29252226U, 56ХМ07А16632209А, 56ХМ07А1663253 9Q, 56ХМ07 А145661308, 56ХМ07А17084804R, 56ХМ07А173372998, 56ХМ07А21405105Х, 56ХМ07А19491921Р, 56ХМ07А17084206А, 56ХМ07А17568437М, 56ХМ07А18694353F, 56ХМ07А210663183, 56XM07A15526841S, 56ХМ07А18544891О, 56ХМ07А21147456S та 56ХМ07А219408333;
підпункту 2 пункту 2 резолютивної частини, яким зобов`язано ПАТ "Дпіпрогаз" до 26.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктам побутових споживачів на підставі даних лічильників природного газу, починаючи з жовтня 2018 року, крім споживачів ЕІС-коди яких: 56XM07A29252226U, 56ХМ07А16632209А, 56XM07A16632539Q, 56ХМ07А145661308, 56XM07A17084804R, 56ХМ07А173372998, 56ХМ07А21405105Х, 56ХМ07А19491921Р, 56ХМ07А17084206А, 56ХМ07А17568437М, 56ХМ07А1 8694353F, 56ХМ07А210663183, 56ХМ07А15526841S, 56ХМ07А185448910, 56ХМ07А21147456S, 56ХМ07А219408333;
підпункту 2 пункту 3 резолютивної частини, яким зобов`язано Департамент із регулювання відносин у нафтогазовій сфері, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1,13 частини першої та пункту 1 частини 2 статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг при перегляді" тарифу на послуги розподілу природного газу для Публічного акціонерного товариства "Дніпрогаз" підготувати та винести на засідання НКРЕКП, яке проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на послуги розподілу природного газу для Публічним акціонерним товариством "Дніпрогаз" шляхом коригування річної планованої тарифної виручки у сторону зменшення на суму донарахованих коштів у разі невиконання Публічним акціонерним товариством "Дніпрогаз" підпункту 2 пункту 2 постановляючої частини цієї постанови.
В решті позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з такими судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати в частині задоволених вимог та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.
Касаційну скаргу, серед іншого, обґрунтовано тим, що суди безпідставно посилались на постанову Верховного Суду від 07.11.2019 у справі 640/20081/18, де предмет спору різниться. Також скаржник наголошував, що приведення природного газу до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунків об`ємів природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці, в той час як розрахунки за природній газ здійснюються виключно в кубічних метрах, а переведення в енергетичні одиниці має виключно інформаційний характер. Звертав увагу, що норми Методики №116 не можуть бути застосовані до побутових споживачів, а застосування Ліцензіатом до споживачів цін/тарифів/донарахувань, які не були розраховані та затверджені НКРЕКП, є незаконним.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 14.09.2020 відкрито касаційне провадження на підставі відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: чи покривались тарифом Товариства всі витрати на виробничо - технологічні втрати.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Дослідивши спірні правовідносини в межах касаційного перегляду справи відповідно до статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Як установлено судами, згідно Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.11.2018 № 1584 (додається), на підставі постанови НКРЕКП від 18.12.2018 №1964 Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у І кварталі 2019 року (додається) та посвідчення на перевірку від 14.02.2019 №92 (додається), НКЕРКП у період з 18.03.2019 по 29.03.2019 було проведено планову виїзну перевірку щодо дотримання ПАТ Дніпрогаз Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ, затверджених постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 13.01.2010 № 12 та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 16.02.2017 № 201 та якою перевірявся період ліцензованої діяльності з 01.01.2016 по 31.12.2018.
За результатом проведення планового заходу складено Акт планової перевірки дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 29.03.2019 № 118.
05.04.2019 за результатами розгляду Акта №118 на засіданні Комісії, яке було проведено у формі відкритого слухання (за участю представників ПАТ "Дніпрогаз"), прийнято постанову НКРЕКП № 502 "Про накладення штрафу на ПАТ "Дніпрогаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання".
Вказаною постановою, крім іншого, накладено на позивача штраф в межах розмірів, визначених статтею 59 Закону України "Про ринок природного газу", а також зобов`язано до вчинення певних дій як позивача, так і структурний підрозділ відповідача.
Частково задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій, зокрема, виходили з того, що відповідачем не доведено факт включення Товариством до тарифу для споживачів не передбачених НКРЕКП витрат, а також дійшли висновків, що законодавцем встановлено обов`язок оператора ГРМ (газорозподільних систем) проводити розрахунки по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, шляхом приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначено Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 за № 1540-VIII (далі - Закон № 1540-VIII).
Статтею 2 цього Закону визначено, що регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії; діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу; діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом.
Положеннями статті 19 Закону № 1540-VIII закріплено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про ринок природного газу", "Про теплопостачання" (ст. 22 Закону № 1540-VIII).
Судами установлено, що на виконання передбаченим законодавством повноважень 29.03.2019 відповідачем здійснено плановий захід державного нагляду/контролю за період з 01.01.2016 по 31.12.2018 щодо дотримання Публічним акціонерним товариством "Дніпрогаз" (позивачем) вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, про що складено Акт від 29.03.2019 №118, яким зафіксовані порушення, виявлені в ході перевірки.
На підставі указаного Акту НКРЕКП прийняла Постанову від 05.04.2019 №502 "Про накладення штрафу на ПАТ "Дніпрогаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання", та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201 (Ліцензійні умови), а саме: встановлено порушення в частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу.
Вирішуючи правомірність застосування позивачем приведення природного газу до стандартних умов при здійсненні перерахунків об`ємів природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці, Верховний Суд виходить с наступного.
Так, постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №2494 від 30.09.2015 затверджено Кодекс газорозподільних систем (далі - кодекс ГРС).
Кодекс газорозподільних систем розроблений відповідно до Закону України "Про ринок природного газу".
Кодекс газорозподільних систем визначає взаємовідносини оператора газорозподільних систем із суб`єктами ринку природного газу, а також визначає правові, технічні, організаційні та економічні засади функціонування газорозподільних систем.
Порядок взаємовідносин оператора газорозподільної системи з оператором газотранспортної системи, у тому числі пов`язаних з прийманням-передачею природного газу в точках виходу з газотранспортної системи до газорозподільної системи, зокрема щодо якості та обліку природного газу (у тому числі приладового), а також з обміном даних щодо прогнозів відборів/споживання природного газу по споживачах та фактичних обсягів споживання ними природного газу, регулює Кодекс газотранспортної системи, затверджений постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за № 1378/27823 (далі - Кодекс ГТС), договір транспортування природного газу та технічна угода (за наявності), що укладені між сторонами (розділ І глава 1 п.1.2 цього Кодексу).
Відтак судами вірно наголошено, що слід відрізняти правила, встановлені Кодексом газорозподільних систем (Кодекс ГРМ), та правила Кодексу газотранспортної системи (Кодекс ГТС).
Відповідно п. 3 гл. 1 розділу І Кодексу ГРМ дія Кодексу газорозподільних систем поширюється на операторів газорозподільних систем, замовників доступу та приєднання до газорозподільної системи, споживачів (у тому числі побутових споживачів), об`єкти яких підключені до газорозподільних систем, та на їх постачальників. Крім того, цим Кодексом регулюються взаємовідносини:
між оператором газорозподільної системи і газодобувними підприємствами та виробниками біогазу або інших видів газу з альтернативних джерел, які підключені (приєднуються) до газорозподільної системи;
між оператором газорозподільної системи та несанкціонованими споживачами, які втручаються в роботу газорозподільної системи, у тому числі шляхом самовільного під`єднання несанкціонованого газопроводу.
Пунктами 1, 2 глави 1 розділу ІХ Кодексу газорозподільних систем визначено, що комерційний облік природного газу в газорозподільній системі організовується та здійснюється з метою визначення повної та достовірної інформації про об`єми (обсяги) природного газу, які надійшли до ГРМ від суміжних суб`єктів ринку природного газу (ГДП, ВБГ, Оператора ГТС (газотранспортної системи), та об`єми (обсяги) природного газу, які розподілені (передані) з ГРМ (газорозподільчої системи) підключеним до неї споживачам і суміжним Операторам ГРМ, та подальшого використання інформації у взаємовідносинах між суб`єктами ринку природного газу, у тому числі для взаєморозрахунків між ними.