ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 травня 2023 року
м. Київ
справа № 640/24097/21
адміністративне провадження № К/990/32826/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Державної служби геології та надр України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 жовтня 2021 року (суддя Вовк П.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року (колегія у складі суддів Бужак Н.П., Костюк Л.О., Степанюка А.Г.)
у справі № 640/24097/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Захистбуд"
до Державної служби геології та надр України
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 26.08.2021 Товариство з обмеженою відповідальністю "Захистбуд" звернулося до суду із позовом до Державної служби геології та надр України, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 21.02.2014 №49 у частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 5137, виданого 03.02.2010 ТОВ "Захистбуд" на видобування піску;
- зобов`язати Держгеонадра України вчинити дії щодо продовження строку дії дозволу на строк його анулювання;
- зобов`язати Держгеонадра України внести відповідні відомості до електронного реєстру дозволів.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 20.10.2021 задовольнив позов частково:
- визнав протиправним та скасував наказ Держгеонадр України від 21.02.2014 №49 в частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами (переоформлення) №5137, виданого 04.02.2010 ТОВ "Захистбуд";
- відмовив у задоволенні іншої частини позовних вимог;
- стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Держгеонадр України на користь ТОВ "Захистбуд" відшкодування судових витрат у розмірі 2270,00 грн.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2022 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.10.2021 скасовано, а позов ТОВ "Захистбуд" до Держгеонадр України про визнання протиправним та скасування наказу в частині, зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду.
4. Постановою Верховного Суду від 29.08.2022 постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2022 скасовано, а справу направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
5. Скасовуючи постанову Шостого апеляційного адміністративного суду Верховний Суд зазначив, що суд апеляційної інстанції, констатувавши факт опублікування наказів відповідача, не дослідив як дату публікації, так і наявність такої інформації на офіційному веб-сайті Держгеонадр із посиланням на адресу публікації.
6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.10.2022 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.10.2021 залишено без змін.
7. 23.11.2022 Держгеонадра України подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
8. Ухвалою Верховного Суду від 13.01.2023 відкрито касаційне провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 04.02.2010 ТОВ "Захистбуд" було переоформлено спеціальний дозвіл на користування надрами № 5137 на видобування супіску, глини мергельної І, ІІ горизонтів, піску Яблунівського родовища, розташованого на південно-східній околиці с. Яблунівка Макарівського району Київської області.
10. Згідно з актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини) від 05.04.2012 №57 встановлено наступні порушені у сфері надрокористування, допущені позивачем:
- надрокористувач не приступив до розробки родовища протягом двох років з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами від 04.02.2010 № 5137;
- не виконується мета спеціального дозволу на користування надрами від 04.02.2010 № 5137;
- не виконується п.п. 2, 3, 4, 5 Програми робіт;
- не виконуються умови статей 3, 4, 10 Угоди про умови користування надрами з метою видобування від 13.01.2011 № 5137.
11. Наказом Держгеонадр від 11.06.2012 №260 "Про анулювання, зупинення, поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів на усунення порушень" ТОВ "Захистбуд" зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами та надано 21 календарний день на усунення виявлених порушень.
12. У зв`язку з неусуненням зазначених в акті перевірки недоліків протягом визначеного в наказі №260 від 11.06.2012 терміну, наказом від 21.02.2014 №49 анульовано дію спеціального дозволу на користування надрами, наданого ТОВ "Захистбуд" від 04.02.2010 № 5137.
13. Вважаючи наказ в частині анулювання спеціального дозволу протиправним, позивач звернувся до суду з позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
14. Позивач вважає, що оскаржуване рішення про анулювання дозволу на користування надрами могло бути прийняте виключно у судовому порядку, оскільки позивачем не надавалася згода на припинення відповідного права користування, а тому наказ відповідача від 21.02.2014 № 49 підлягає скасуванню як протиправний.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виснував, що відповідач не надав доказів повідомлення позивача про прийняті рішення, які передували анулюванню його дозволу на користування надрами, та оскаржуваного у цій справі наказу від 21.02.2014 № 49, а тому строк на звернення до суду не пропущено.
Крім того, суди зазначили, що оскільки подання позову позивачем свідчить про незгоду надрокористувача з припиненням його права на користування надрами, яка не могла бути висловлена раніше у зв`язку з неповідомленням ТОВ "Захистбуд" про прийняття оскаржуваного рішення, наказ Держгеонадр від 21.02.2014 № 49 є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
Відповідач після набрання законної сили рішенням суду про скасування рішення про анулювання дозволу буде зобов`язаний продовжити строк дії такого дозволу на строк такого анулювання в силу вимог ч. 7 ст. 21 Порядку № 615. Відповідно, заявлення відповідної вимоги ТОВ "Захистбуд" є передчасним, оскільки його права щодо продовження строку дії спеціального дозволу на строк його анулювання порушені, станом на момент прийняття даного рішення, не були. З аналогічних підстав відмовлено у задоволенні похідної від наведеної вимоги про внесення відповідних відомостей до електронного реєстру дозволів.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
16. Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо застосування норм процесуального права, висловлених Верховним Судом України у постанові від 22.12.2015 у справі № 21-3577а15, щодо строку оскарження рішень суб`єкта владних повноважень, та правових позицій Верховного Суду України, сформульованих у постановах від 25.06.2011 у справі №21-36а-11, від 19.09.2011 у справі №21-164а11 та від 10.12.2013 у справі №21-450а13, постановах Верховного Суду від 10.10.2018 у справі №802/4846/13-а, від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а та від 10.10.2018 у справі №812/1735/17 про право Держгеонадр ініціювати припинення дії спеціального дозволу у позасудовому порядку у випадках, передбачених п. 1, 2, 3, 7 ч. 1 ст. 26 Кодексу України про надра.
ТОВ "Захистбуд" не дотрималося вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, не приступило до розробки родовища протягом двох років з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами від 04.02.2010 №5137, не виконує мету спеціального дозволу, Програму робіт та Угоду про умови користування надрами з метою видобування.
Накази Держгеонадр у частині анулювання спеціального дозволу були розміщені на сайті, тому ТОВ "Захистбуд" мав достатньо часу для звернення до суду із цим позовом.
17. У відзиві позивач підтримує мотиви судів попередніх інстанцій. Зазначає, що суди дійшли вірних висновків щодо відсутності пропуску строку звернення до суду.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
(а) щодо повноважень відповідача на прийняття оскаржуваного наказу
19. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Спірні правовідносини, що виникли між сторонами регулюються Конституцією України, Кодексом України про надра (далі - Кодекс), завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
21. Відповідно до ч. 1 ст. 13 Кодексу користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземні юридичні особи та громадяни.
22. В силу вимог ч. 1 ст.25 Кодексу права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України.
23. Відповідно до ст. 26 Кодексу право користування надрами припиняється у разі:
1) якщо відпала потреба у користуванні надрами;
2) закінчення встановленого строку користування надрами;
3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування;
4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення;
5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;
6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами;
7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
24. Верховним Судом України у постановах від 19.09.2011, 25.06.2011 та 10.12.2013 (справи №№ 21-164а11, 21-36а11, 21-450а13 відповідно) було зроблено правовий висновок про те, що аналіз наведеної норми права дає підстави вважати, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку.
У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 ч. 1 ст. 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
25. На виконання ч. 2 ст. 16 Кодексу Кабінет Міністрів України видав постанову від 30.05.2011 №615 "Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами" затвердив Порядок, який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін (далі - Порядок №615).
26. Підпунктами 1, 5 ч. 1 п. 22 Порядку №615 передбачено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища.