ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Єленіної Ж. М., Ситнік О. М.,
у справі № 9901/454/21 (провадження № 11-137заі22) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі -ВРП) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, визнання протиправним і скасування наказу в частині
Короткий виклад історії справи
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРП, у якому просив (з урахуванням додаткових пояснень від 04 лютого 2022 року):
- визнати протиправним надання відповідачем неповної інформації на запит позивача від 28 вересня 2021 року (в тексті рішення описка - помилково неодноразово зазначено 28 серпня 2021 року) та зобов`язати його негайно надати один із запитуваних документів, а саме аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання";
- визнати протиправним і скасувати наказ Голови ВРП від 29 січня 2020 року № 7/0/1-20 "Про затвердження Розміру фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є Вища рада правосуддя" (далі - наказ № 7/0/1-20) у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що у статті 21 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 2939-VI) указано, у яких випадках запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк документів, які надаються на публічний запит. На переконання позивача, у цьому Законі йдеться саме про копіювання та друк паперових копій документів, а не їх сканування. Таким чином, у ВРП немає повноважень установлювати плату за сканування документів, оскільки це не визначено законодавством та суперечить положенням Закону № 2939-VI, який не передбачає можливості відшкодування фактичних витрат за таку послугу. Наказ № 7/0/1-20 в оскаржуваній частині визначає плату без обчислення реальних (фактичних) витрат на сканування, що, на думку позивача, також суперечить Закону № 2939-VI. Позивач звертає увагу, що дії відповідача щодо ненадання повної інформації порушують його право на доступ до публічної інформації, передбачене статтею 23 Закону № 2939-VI.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 25 жовтня 2022 року позов ОСОБА_1 задовольнив: визнав протиправним надання ВРП неповної інформації на запит позивача від 28 серпня 2021 року; зобов`язав ВРП надати ОСОБА_1 в електронній формі аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання"; визнав протиправним та нечинним наказ № 7/0/1-20 у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування.
Судове рішення мотивовано тим, що:
- запитувана позивачем інформація (яку ВРП не надала позивачу) підпадає під визначення, яке міститься у статті 1 Закону № 2939-VI, а саме: інформація, отримана або створена в процесі виконання ВРП своїх обовʼязків, передбачених чинним законодавством, яка знаходиться у володінні цього органу;
- з огляду на частину третю статті 21 Закону № 2939-VI, постанову Кабінету Міністрів України від 13 липня 2011 року № 740 "Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію" (далі - постанова № 740), наказ № 7/0/1-20 вказані правові норми регулюють питання відшкодування витрат саме на копіювання та друк (виготовлення паперових копій документів) та не передбачають обмеження права на отримання інформації в електронному вигляді, зокрема встановлення плати за сканування копій документів. Крім того, аналіз частини другої статті 34 Конституції України та частини другої статті 7 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII "Про інформацію" (далі - Закон № 2657-XII) свідчить, що особа має право вибирати на власний розсуд форму копій документів, які вона запитує, а саме паперову чи електронну;
- відповідач не довів, що надсилання в електронному вигляді копій запитуваних аналітичних звітів, складених за результатами експертного моніторингу дисциплінарної практики, на електронну пошту позивача є технічно неможливим або покладає на ВРП надмірний тягар, а тому відповідач був зобов`язаний задовольнити запит ОСОБА_1 та надати копії запитуваних ним документів в електронному (сканованому) вигляді безкоштовно в повному обсязі. При цьому суд першої інстанції послався на правові позиції, викладені в постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2020 року в справі № 818/1043/17 (пункти 30, 31), від 31 січня 2019 року в справі № 820/4258/17 (пункти 28-30) та Великої Палати Верховного Суду від 17 лютого 2022 року у справі № 9901/119/21 (пункт 57);
- вимога щодо встановлення оплати за сканування документа суперечить вимогам статті 21 Закону № 2939-VI, що визначає, у яких випадках запитувач інформації зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати саме на копіювання та друк документів, які надаються на публічний запит, а не їх сканування. Відтак хоч наказ № 7/0/1-20 у частині встановлення оплати за виготовлення цифрових копій документів і виданий на виконання постанови № 740, це не змінює того факту, що оскаржуваний акт ВРП суперечить вимогам частини другої статті 21 Закону № 2939-VI;
- з огляду на пункт 1 частини четвертої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) наказ № 7/0/1-20 слід визнати протиправним та нечинним у частині відшкодування витрат за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування.
Не погодившись із таким судовим рішенням, ВРП подала апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що суд першої інстанції неправильно встановив обставини у справі, а також порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення ним незаконного судового рішення.
Скаржник зазначив, що запит ОСОБА_1 від 28 серпня 2021 року на адресу ВРП не надходив, а відтак у ВРП не виникало обов`язку надати на нього відповідь. Позивач у додаткових поясненнях указав, що в позовній заяві допустив описку щодо дати запиту на доступ до публічної інформації до ВРП, а саме зазначив 28 серпня 2021 року, а насправді запит надіслано 28 вересня 2021 року. Однак КАС України не містить жодної норми, яка б дозволяла позивачу виправляти описки. На переконання відповідача, у такий спосіб позивач просив суд змінити предмет позову у спосіб, не передбачений КАС України. Суд першої інстанції не постановив ухвали щодо виправлення описки та не зазначив про це в судовому рішенні, що, на думку відповідача, свідчить, що позовних вимог ОСОБА_1 не змінював. Відтак суд першої інстанції, неправильно встановивши обставини справи, дійшов помилкового висновку про задоволення позовних вимог про визнання протиправним надання ВРП неповної інформації на запит позивача від 28 серпня 2021 року та зобов`язання ВРП надати ОСОБА_1 в електронній формі аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання".
Скаржник також вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що наказ № 7/0/1-20 у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування суперечить вимогам частини другої статті 21 Закону № 2939-VI. На переконання ВРП, ця норма передбачає відшкодування запитувачем інформації фактичних витрат на копіювання і друк документів обсягом більше 10 сторінок. Водночас таке відшкодування не можна пов`язувати тільки з паперовими носіями. Виготовлення електронних копій документів, яких розпорядник інформації не має і не зобов`язаний мати у своєму розпорядженні, теж вимагає залучення додаткового ресурсу й матеріально-технічних затрат, а відтак потребує їх відшкодування. Умовою відшкодування витрат є не те, на якому носії відображена / збережена інформація (папір), а саме необхідність понесення витрат на задоволення запиту на інформацію.
Відповідач звернув увагу на те, що постанова № 740 (зі змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 15 січня 2020 року № 4 "Про внесення змін до граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію" (далі - постанова № 4)) видана на підставі частини третьої статті 21 Закону № 2939-VI та передбачає, окрім граничних норм витрат на копіювання або друк документів на паперових носіях, граничні норми витрат на виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування, що підтверджує те, що плата за інформацію в розумінні вказаної норми Закону № 2939-VI не обмежується копіюванням і друком документів на паперових носіях. Отже, наказом № 7/0/1-20 в оскаржуваній частині затверджено розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів (у тому числі шляхом виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування), що надаються за запитами на інформацію, розпорядником якої є ВРП, що не суперечить положенням Закону № 2939-VI.
Скаржник зазначив про необхідність урахування правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної в постанові від 27 жовтня 2022 року у справі № 9901/496/21. Водночас послався на помилковість висновку суду першої інстанції про застосування правових позицій, викладених у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2020 року у справі № 818/1043/17, від 31 січня 2019 року у справі № 820/4258/17 та Великої Палати Верховного Суду від 17 лютого 2022 року у справі № 9901/119/21, оскільки в межах зазначених справ суд не досліджував наказу № 7/0/1-20 в оскаржуваній частині та не робив висновків про його невідповідність постанові № 740 або Закону № 2939-VI.
Крім цього, відповідач звернув увагу на те, що позивач не обґрунтував, у чому саме полягає порушення його прав та інтересів, оскільки він не заявляв вимог щодо оскарження дій ВРП про ненадання відповіді на запит на публічну інформацію. При цьому аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання" вже направлявся позивачу листом ВРП від 27 травня 2022 року № 2597/0/9-22 на виконання рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року у справі № 9901/119/21. На переконання скаржника, відсутність спору унеможливлює звернення до суду, оскільки відсутнє право, яке підлягає судовому захисту. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного суду.
На підставі викладеного скаржник просив скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 зазначив, що дійсно допустив у позовній заяві описку щодо дати запиту на доступ до публічної інформації. Позивач звернув увагу на те, що до позову долучив копію запиту, де вказав правильну дату його подання - 28 вересня 2021 року. Щодо вказаних обставин він надавав суду першої інстанції додаткові пояснення, після отримання яких суд продовжив розгляд справи.
На думку позивача, оскільки частина друга статті 21 Закону № 2939-VI у чинній редакції не передбачає права розпорядників стягувати із запитувачів інформації відшкодування витрат за сканування документів, то постанова № 704 (з урахуванням змін, якими додано до переліку послуг виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування та встановлено для цієї послуги граничну норму витрат) суперечить положенням зазначеного Закону, який має вищу юридичну силу.
ОСОБА_1 також указав на необхідність урахування висновку щодо незаконності плати за сканування документів, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 лютого 2022 року у справі № 9901/119/21, оскільки правовідносини у справі, що розглядається, виникли між тими ж учасниками та за аналогічних фактичних обставин. До того ж у вказаній постанові є посилання на наказ № 7/0/1-20, який був підставою для дій ВРП, які були визнані протиправними. На переконання позивача, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 27 жовтня 2022 року у справі № 9901/496/21, на яку посилається відповідач в апеляційній скарзі, за відсутності об`єктивних причин та без будь-якого пояснення відійшла від правового висновку, викладеного в її постанові від 17 лютого 2022 року у справі № 9901/119/21, що призвело до обмеження права на доступ до публічної інформації та уможливило стягнення з громадян оплати, не передбаченої чинним законодавством.
Позивач не заперечував тієї обставини, що для сканування документів ВРП докладає зусиль та несе певні витрати. Розпорядники інформації мають право вимагати відшкодування своїх фактичних витрат, а не плати за надання інформації. Розмір відшкодування повинен базуватися на певному розрахунку, що провів розпорядник інформації. Розрахунок вартості витрат має бути обґрунтованим і залежати від реальних потреб та витрат розпорядника. Натомість установлений наказом № 7/0/1-20 в оскаржуваній частині розмір відшкодування за сканування однієї сторінки - 0,1 відсотка від прожиткового мінімуму для працездатних осіб не обґрунтований належним розрахунком фактичних витрат. Установлення ВРП у такий спосіб плати за надання інформації у сканованому вигляді суперечить положенням Закону № 2939-VI, який передбачає відшкодування фактичних витрат, а не плату за інформацію.
Позивач також зазначив про помилковість доводів відповідача щодо відсутності порушеного права позивача та наявності підстав для закриття провадження в цій справі, оскільки таке порушення існувало на час подання позову і стало підставою для визнання протиправним та нечинним наказу № 7/0/1-20 у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування.
У зв`язку з викладеним ОСОБА_1 просив залишити апеляційну скаргу ВРП без задоволення, а оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду постановою від 27 квітня 2023 року: задовольнила апеляційну скаргу ВРП; скасувала рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 жовтня 2022 року; ухвалила нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до ВРП про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, визнання протиправним і скасування наказу в частині відмовила.
На обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата Верховного Суду вказала, що системний аналіз частини другої статті 34 Конституції України та частини другої статті 7 Закону № 2657-XII свідчить, що особа має право вибирати на власний розсуд форму копій документів, які вона запитує, а саме паперову чи електронну.
Відповідачем у цій справі є орган державної влади, який здійснює у визначених Конституцією України сферах владні управлінські функції та рішення якого є обов`язковими для виконання, а відтак він є розпорядником інформації у розумінні пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI.
Системний аналіз приписів статей 16, 20, 22 Закону № 2939-VI дає змогу дійти висновку, що кожна особа має право скористатися своїм правом на подання інформаційного запиту у встановленому законодавством порядку, якому кореспондує обов`язок розпорядника інформації надати на нього відповідь.
Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на встановлені судом першої інстанції обставини справи.
Так, ОСОБА_1 28 вересня 2021 року звернувся до ВРП із запитом відповідно до Закону № 2939-VI, у якому просив, зокрема, надати йому публічну інформацію - аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання" в електронному вигляді на його електронну пошту.
Відповідач, надаючи відповідь на цей запит листом від 06 жовтня 2021 року № 26921/0/9-21, зазначив, що інформація, яку запитує позивач, а саме аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання", зберігається у ВРП у паперовій формі. Посилаючись на частину другу статті 21 Закону № 2939-VI, відповідач указав, що в разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Також відповідач послався на приписи оспорюваного в частині наказу № 7/0/1-20, вказавши, що цим наказом затверджено розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів (у тому числі шляхом виготовлення цифрових копій документів за допомогою сканування), що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є ВРП. З урахуванням наведеного відповідач надав позивачу 10 сторінок аналітичного звіту та рахунок для здійснення оплати витрат на виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування, що надаються за запитом на інформацію.