П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 квітня 2023 року
м. Київ
Справа № 9901/454/21
Провадження № 11-137заі22
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Власова Ю.Л., Григор`євої І.В., Гриціва М.І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О.С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л.М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Чумаченко Т. А.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року (судді Шишов О. О., Гімон М. М., Дашутін І. В., Усенко Є. А., Яковенко М. М.) у справі № 9901/454/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до ВРП про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, визнання протиправним і скасування наказу в частині та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРП, у якому просив (з урахуванням додаткових пояснень від 04 лютого 2022 року):
- визнати протиправним надання відповідачем неповної інформації на запит позивача від 28 вересня 2021 року (в тексті рішення описка - помилково неодноразово зазначено 28 серпня 2021 року) та зобов`язати його негайно надати один із запитуваних документів, а саме аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання";
- визнати протиправним і скасувати наказ Голови ВРП від 29 січня 2020 року № 7/0/1-20 "Про затвердження Розміру фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є Вища рада правосуддя" (далі - наказ № 7/0/1-20) у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування.
2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що у статті 21 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 2939-VI) указано, у яких випадках запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк документів, які надаються на публічний запит. На переконання позивача, у цьому Законі йдеться саме про копіювання та друк паперових копій документів, а не їх сканування. Таким чином, у ВРП немає повноважень установлювати плату за сканування документів, оскільки це не визначено законодавством та суперечить положенням Закону № 2939-VI, який не передбачає можливості відшкодування фактичних витрат за таку послугу. Наказ № 7/0/1-20 в оскаржуваній частині визначає плату без обчислення реальних (фактичних) витрат на сканування, що, на думку позивача, також суперечить Закону № 2939-VI. Позивач звертає увагу, що дії відповідача щодо ненадання повної інформації порушують його право на доступ до публічної інформації, передбачене статтею 23 Закону № 2939-VI.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 25 жовтня 2022 року позов ОСОБА_1 задовольнив: визнав протиправним надання ВРП неповної інформації на запит позивача від 28 серпня 2021 року; зобов`язав ВРП надати ОСОБА_1 в електронній формі аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання"; визнав протиправним та нечинним наказ № 7/0/1-20 у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування.
4. Судове рішення мотивовано тим, що:
- запитувана позивачем інформація (яку ВРП не надала позивачу) підпадає під визначення, яке міститься у статті 1 Закону № 2939-VI, а саме: інформація, отримана або створена в процесі виконання ВРП своїх обовʼязків, передбачених чинним законодавством, яка знаходиться у володінні цього органу;
- з огляду на частину третю статті 21 Закону № 2939-VI, постанову Кабінету Міністрів України від 13 липня 2011 року № 740 "Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію" (далі - постанова № 740), наказ № 7/0/1-20 вказані правові норми регулюють питання відшкодування витрат саме на копіювання та друк (виготовлення паперових копій документів) та не передбачають обмеження права на отримання інформації в електронному вигляді, зокрема встановлення плати за сканування копій документів. Крім того, аналіз частини другої статті 34 Конституції України та частини другої статті 7 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII "Про інформацію" (далі - Закон № 2657-XII) свідчить, що особа має право вибирати на власний розсуд форму копій документів, які вона запитує, а саме паперову чи електронну;
- відповідач не довів, що надсилання в електронному вигляді копій запитуваних аналітичних звітів, складених за результатами експертного моніторингу дисциплінарної практики, на електронну пошту позивача є технічно неможливим або покладає на ВРП надмірний тягар, а тому відповідач був зобов`язаний задовольнити запит ОСОБА_1 та надати копії запитуваних ним документів в електронному (сканованому) вигляді безкоштовно в повному обсязі. При цьому суд першої інстанції послався на правові позиції, викладені в постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2020 року в справі № 818/1043/17 (пункти 30, 31), від 31 січня 2019 року в справі № 820/4258/17 (пункти 28-30) та Великої Палати Верховного Суду від 17 лютого 2022 року у справі № 9901/119/21 (пункт 57);
- вимога щодо встановлення оплати за сканування документа суперечить вимогам статті 21 Закону № 2939-VI, що визначає, у яких випадках запитувач інформації зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати саме на копіювання та друк документів, які надаються на публічний запит, а не їх сканування (в пунктах 51, 54 рішення описка: помилково зазначено статтю 20 Закону № 2939-VI - строк розгляду запитів на інформацію). Відтак хоч наказ № 7/0/1-20 у частині встановлення оплати за виготовлення цифрових копій документів і виданий на виконання постанови № 740, це не змінює того факту, що оскаржуваний акт ВРП суперечить вимогам частини другої статті 21 Закону № 2939-VI;
- з огляду на пункт 1 частини четвертої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) наказ № 7/0/1-20 слід визнати протиправним та нечинним у частині відшкодування витрат за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
5. Не погодившись із таким судовим рішенням, ВРП подала апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що суд першої інстанції неправильно встановив обставини у справі, а також порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення ним незаконного судового рішення.
6. Скаржник зазначив, що запит ОСОБА_1 від 28 серпня 2021 року на адресу ВРП не надходив, а відтак у ВРП не виникало обов`язку надати на нього відповідь. Позивач у додаткових поясненнях вказав, що в позовній заяві допустив описку щодо дати запиту на доступ до публічної інформації до ВРП, а саме зазначив 28 серпня 2021 року, а насправді запит надіслано 28 вересня 2021 року. Однак КАС України не містить жодної норми, яка б дозволяла позивачу виправляти описки. На переконання відповідача, у такий спосіб позивач просив суд змінити предмет позову у спосіб, не передбачений КАС України. Суд першої інстанції не постановив ухвали щодо виправлення описки та не зазначив про це в судовому рішенні, що, на думку відповідача, свідчить, що позовних вимог ОСОБА_1 не змінював. Відтак суд першої інстанції, неправильно встановивши обставини справи, дійшов помилкового висновку про задоволення позовних вимог про визнання протиправним надання ВРП неповної інформації на запит позивача від 28 серпня 2021 року та зобов`язання ВРП надати ОСОБА_1 в електронній формі аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання".
7. Скаржник також вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що наказ № 7/0/1-20 у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування суперечить вимогам частини другої статті 21 Закону № 2939-VI. На переконання ВРП, ця норма передбачає відшкодування запитувачем інформації фактичних витрат на копіювання і друк документів обсягом більше 10 сторінок. Водночас таке відшкодування не можна пов`язувати тільки з паперовими носіями. Виготовлення електронних копій документів, яких розпорядник інформації не має і не зобов`язаний мати у своєму розпорядженні, теж вимагає залучення додаткового ресурсу й матеріально-технічних затрат, а відтак потребує їх відшкодування. Умовою відшкодування витрат є не те, на якому носії відображена / збережена інформація (папір), а саме необхідність понесення витрат на задоволення запиту на інформацію.
8. Відповідач звернув увагу на те, що постанова № 740 (зі змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 15 січня 2020 року № 4 "Про внесення змін до граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію" (далі - постанова № 4)) видана на підставі частини третьої статті 21 Закону № 2939-VI та передбачає, окрім граничних норм витрат на копіювання або друк документів на паперових носіях, граничні норми витрат на виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування, що підтверджує те, що плата за інформацію в розумінні вказаної норми Закону № 2939-VI не обмежується копіюванням і друком документів на паперових носіях. Отже, наказом № 7/0/1-20 в оскаржуваній частині затверджено розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів (у тому числі шляхом виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування), що надаються за запитами на інформацію, розпорядником якої є ВРП, що не суперечить положенням Закону № 2939-VI.
9. Скаржник зазначив про необхідність урахування правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 27 жовтня 2022 року у справі № 9901/496/21. Водночас послався на помилковість висновку суду першої інстанції про застосування правових позицій, викладених у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2020 року у справі № 818/1043/17, від 31 січня 2019 року у справі № 820/4258/17 та Великої Палати Верховного Суду від 17 лютого 2022 року у справі № 9901/119/21, оскільки в межах зазначених справ суд не досліджував наказу № 7/0/1-20 в оскаржуваній частині та не робив висновків про його невідповідність постанові № 740 або Закону № 2939-VI.
10. Крім цього, відповідач звернув увагу на те, що позивач не обґрунтував, у чому саме полягає порушення його прав та інтересів, оскільки він не заявляв вимог щодо оскарження дій ВРП про ненадання відповіді на запит на публічну інформацію. При цьому аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання" вже направлявся позивачу листом ВРП від 27 травня 2022 року № 2597/0/9-22 на виконання рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року у справі № 9901/119/21. На переконання скаржника, відсутність спору унеможливлює звернення до суду, оскільки відсутнє право, яке підлягає судовому захисту. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного суду.
11. На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
Позиція інших учасників справи
12. У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 зазначив, що дійсно допустив у позовній заяві описку щодо дати запиту на доступ до публічної інформації. Позивач звернув увагу на те, що до позову долучив копію запиту, де вказано правильну дату його подання - 28 вересня 2021 року. Щодо вказаних обставин він надавав суду першої інстанції додаткові пояснення, після отримання яких суд продовжив розгляд справи.
13. На думку позивача, оскільки частина друга статті 21 Закону № 2939-VI у чинній редакції не передбачає права розпорядників стягувати із запитувачів інформації відшкодування витрат за сканування документів, то постанова № 704 (з урахуванням змін, якими додано до переліку послуг виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування та встановлено для цієї послуги граничну норму витрат) суперечить положенням зазначеного Закону, який має вищу юридичну силу.
14. ОСОБА_1 також указав на необхідність урахування висновку щодо незаконності плати за сканування документів, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 лютого 2022 року у справі № 9901/119/21, оскільки правовідносини у справі, що розглядається, виникли між тими ж учасниками та за аналогічних фактичних обставин. До того ж у вказаній постанові є посилання на наказ № 7/0/1-20, який був підставою для дій ВРП, які були визнані протиправними. На переконання позивача, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 27 жовтня 2022 року у справі № 9901/496/21, на яку посилається відповідач в апеляційній скарзі, за відсутності об`єктивних причин та без будь-якого пояснення відійшла від правового висновку, викладеного в її постанові від 17 лютого 2022 року у справі № 9901/119/21, що призвело до обмеження права на доступ до публічної інформації та уможливило стягнення з громадян оплати, не передбаченої чинним законодавством.
15. Позивач не заперечує тієї обставини, що для сканування документів ВРП докладає зусиль та несе певні витрати. Розпорядники інформації мають право вимагати відшкодування своїх фактичних витрат, а не плати за надання інформації. Розмір відшкодування повинен базуватися на певному розрахунку, що провів розпорядник інформації. Розрахунок вартості витрат має бути обґрунтованим і залежати від реальних потреб та витрат розпорядника. Натомість установлений наказом № 7/0/1-20 в оскаржуваній частині розмір відшкодування за сканування однієї сторінки - 0,1 відсотка від прожиткового мінімуму для працездатних осіб не обґрунтований належним розрахунком фактичних витрат. Установлення ВРП у такий спосіб плати за надання інформації у сканованому вигляді суперечить положенням Закону № 2939-VI, який передбачає відшкодування фактичних витрат, а не плату за інформацію.
16. Позивач також зазначив про помилковість доводів відповідача щодо відсутності порушеного права позивача та наявності підстав для закриття провадження в цій справі, оскільки таке порушення існувало на час подання позову і стало підставою для визнання протиправним та нечинним наказу № 7/0/1-20 у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування.
17. У зв`язку з викладеним ОСОБА_1 просить залишити апеляційну скаргу ВРП без задоволення, а оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року - без змін.
Рух апеляційної скарги
18. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 листопада 2022 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ВРП на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року та витребувала з цього касаційного суду адміністративну справу № 9901/454/21.
19. Ухвалою від 11 січня 2023 року Велика Палата Верховного Суду призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України, оскільки у справі відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін.
Обставини справи, встановлені судом першої інстанції
20. 28 вересня 2021 року засобами електронного зв`язку ОСОБА_1 звернувся до ВРП із запитом про доступ до публічної інформації, у якому просив надати в електронній формі: 1) звіт за результатами моніторингу дисциплінарної практики ВРП щодо суддів за 2017 рік (автори ОСОБА_2 та ОСОБА_3, підготовлено в рамках проєкту Ради Європи "Підтримка впровадженню судової реформи в Україні"); 2) звіт за результатами моніторингу рішень ВРП та її Дисциплінарних палат, ухвалених протягом 2018 року і першого півріччя 2019 року, у контексті стандартів та рекомендацій Ради Європи (підготовлено в рамках проєкту "Підтримка виконання Україною рішень Європейського суду з прав людини"); 3) аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання" (автор - Громадська організація "Інститут прикладних гуманітарних досліджень", підготовлено в рамках програми USAID "Нове правосуддя").
21. ВРП направила на електронну адресу позивача лист від 06 жовтня 2021 року № 26921/0/9-21, до якого додала в електронній формі перші два із трьох запитуваних документів. Водночас ВРП зазначила, що аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання" (підготовлений у рамках програми USAID "Нове правосуддя") зберігається у ВРП у паперовій формі. При цьому відповідач, посилаючись на частину другу статті 21 Закону № 2939-VI, надав перших 10 сторінок указаного звіту та виставив рахунок за сканування інших сторінок документа. Сума рахунку відповідала розміру, встановленому в оскаржуваному в частині наказі № 7/0/1-20, яким затверджено розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів (у тому числі шляхом виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування), що надаються за запитами на інформацію, розпорядником якої є ВРП.
22. 06 жовтня 2021 року засобами електронного зв`язку ОСОБА_1 звернувся до ВРП з іншим запитом, у якому просив надати документ, на підставі якого було розраховано, встановлено та/або обґрунтовано вартість сканування документів.
23. ВРП електронним листом від 18 жовтня 2021 року № 27154/0/9-21 повідомила позивача про те, що: розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є ВРП, зокрема щодо виготовлення цифрових копій документів шляхом їх сканування, встановлено на рівні граничних норм, визначених постановою № 740; окремого документа, на підставі якого було розраховано, встановлено та/або обґрунтовано вартість сканування документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є ВРП, у відповідача не створено.
24. Вважаючи, що дії відповідача щодо ненадання повної інформації порушують його право на доступ до публічної інформації, передбачене статтею 23 Закону № 2939-VI, а наказ № 7/0/1-20 в оскаржуваній частині протиправно обмежує його право на доступ до публічної інформації в електронній формі та визначає плату без обчислення реальних (фактичних) витрат на сканування, що суперечить Закону № 2939-VI, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
25. Відповідно до частин другої та третьої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
26. Статтею 5 Закону № 2657-XII визначено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
27. Частиною другою статті 7 Закону № 2657-ХІІ установлено, що ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Суб`єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.
28. Таким чином, системний аналіз частини другої статті 34 Конституції України та частини другої статті 7 Закону № 2657-XII свідчить, що особа має право вибирати на власний розсуд форму копій документів, які вона запитує, а саме паперову чи електронну.
29. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначено Законом № 2939-VI.
30. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
31. Положеннями частини четвертої статті 13 зазначеного Закону передбачено, що усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.
32. Частиною першою статті 3 Закону № 2939-VI установлено, що право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.