ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 травня 2023 року
м. Київ
справа №140/13937/21
адміністративне провадження № К/990/25130/22, №К/990/24435/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Шевцової Н.В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу № 140/13937/21
за участю:
секретаря судового засідання - Пушенко О.І.,
учасників справи:
представника відповідачів - Вовк І.Р.,
за позовом ОСОБА_1 до Київської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Київської обласної прокуратури на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року, прийняте в складі головуючого судді Андрусенко О.О., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Бруновської Н.В., суддів Глушка І.В., Улицького В.З.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправними та скасувати рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 № 253 "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- визнати протиправним та скасувати наказ Київської обласної прокуратури від 22.10.2021 № 813к про звільнення з посади першого заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області та з органів прокуратури;
- поновити на посаді першого заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області та з органів прокуратури та або іншій рівнозначній посаді;
- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу;
- визнати протиправною бездіяльність щодо ненарахування та невиплати вихідної допомоги при звільненні в розмірі середньомісячного заробітку;
- зобов`язати нарахувати та виплатити вихідну допомогу при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку, що складає 10052,54 грн.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що наказ керівника Київської обласної прокуратури від 22.10.2021 № 813к та рішення п`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 № 253 є незаконними та підлягають скасуванню. Так, 05.11.2020 позивач проходив тестування на загальні здібності та навички, за результатами складання іспиту набрав 92 бали, що є менше прохідного. Водночас позивач зазначав, що під час проведення тестування відбувались технічні збої в роботі комп`ютера, а також вказував, що перед початком та під час тестування почував себе погано, відчував підвищений тиск та запаморочення, про що він повідомив кадрову комісію власноруч написаною заявою. Враховуючи наведене, протоколом № 13 від 17.11.2020 засідання другої кадрової комісії причини, що послугували неуспішному проходженню другого етапу тестування, визнано поважними, визнано недійсними результати іспиту 05.11.2020 та вирішено призначити іншу дату іспиту. Відповідно позивач очікував та розраховував на результат реалізації такого рішення, а саме, що йому буде визначено нову дату складанні іспиту шляхом затвердження відповідного графіку складання іспиту, як це передбачено пунктом 2 розділу ІІІ Порядку №221.
3. Однак, незважаючи на вказане рішення кадрової комісії, рішенням № 253 від 13.09.2021 п`ятнадцятої кадрової комісії "Про неуспішне проходження прокурором атестації", першого заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області ОСОБА_1 визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію.
4. Позивач посилався на те, що вказані обставини створили правову невизначеність для нього та свідчать про непослідовність дій компетентних органів - кадрових комісії, в тому числі п`ятнадцятої кадрової комісії, що, в свою чергу, вказує на недотримання принципу належного урядування, який вимагає, щоб державні органи діяли в належний і послідовний спосіб, на підставі відповідних внутрішніх правил та процедур.
5. Також позивач зазначав, що Порядком проходження прокурорами атестації не передбачено компетенцію кадрових комісій обласних прокуратур переглядати рішення іншої кадрової комісії, оформлені відповідним протоколом. Посилався на те, що в оскаржуваному рішенні п`ятнадцятої кадрової комісії не наведено мотивів і не зазначено обставин, які слугували підставою для перегляду попереднього рішення кадрової комісії щодо визначення позивачу нової дати складання іспиту.
6. Крім того позивач вважає, що набув право на виплату вихідної допомоги у розмірі не менше середнього місячного заробітку відповідно до статті 44 КЗпП України, оскільки його звільнено на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ, а бездіяльність Київської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати позивачу вихідної допомоги при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку є протиправною.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
7. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року № 253 "Про неуспішне проходження прокурором атестації"; визнано протиправним та скасовано наказ керівника Київської обласної прокуратури від 22 жовтня 2021 року № 813к про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області та з органів прокуратури; поновлено ОСОБА_1 на посаді першого заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області з 26 жовтня 2021 року; стягнуто з Київської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 38339,92 грн. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
8. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що п`ятнадцята кадрова комісія при прийнятті оскаржуваного рішення від 13.09.2021 № 253 діяла не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені законодавством України, з порушенням принципів юридичної визначеності та належного урядування, унаслідок чого позбавила позивача можливості скласти іспит та прийняла оскаржуване у цій справі рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, яке є протиправним, а, відтак, протиправним є також і наказ Київської обласної прокуратури від 22.10.2021 № 813к про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області та з органів прокуратури.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
9. Не погоджуючись із рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Офіс Генерального прокурора та Київська обласна прокуратура подали касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
10. Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, Офіс Генерального прокурора та Київська обласна прокуратура посилаються на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
11. Скаржниками зазначено про те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування: пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України № 113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 у взаємозв`язку з п.7 розділу І, п. 2 розділу V цього Порядку; пункту 16 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-IX - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу); пункту 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
12. У судовому засіданні представник відповідачів підтримав вимоги касаційних скарг та просив задовольнити їх вимоги.
ІV. Позиція інших учасників справи
13. Представники позивача надали до суду відзив на касаційні скарги, в якому просять відмовити у задоволенні касаційних скарг Офісу Генерального прокурора та Київської обласної прокуратури, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
14. До Суду 02 травня 2023 року надійшло клопотання про розгляд справи за відсутності представників позивача.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
15. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Шевцової Н.В., від 20 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року.
16. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Шевцової Н.В., від 26 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Київської обласної прокуратури на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року.
17. Касаційні провадження відкриті на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
18. Ухвалою Верховного Суду від 05 квітня 2023 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 25 квітня 2023 року о 14 годині 00 хвилин.
19. У судовому засіданні 25 квітня 2023 року у зв`язку з неявкою позивача від якого не надходило заяв про розгляд справи за його відсутності та у зв`язку із відсутністю підтвердження про належне вручення виклику в судове засідання, судом було вирішено відкласти розгляд справи до 09 травня 2023 року до 14:00 год.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
20. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 з 18.12.2014 працював в органах прокуратури України на різних посадах, зокрема, з 09.12.2019 на посаді першого заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області.
21. 25 вересня 2019 року набув чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 року № 113-IX (далі - Закон № 113-IX), відповідно до якого усі працівники органів прокуратури підлягають проходженню атестації на підставі Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 03.10.2019 року № 221 (далі- Порядок № 221).
22. 10.10.2019 позивач подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
23. Позивач успішно пройшов перший етап атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та був допущений до наступного етапу атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
24. 05.11.2020 позивач склав іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та за результатами іспиту набрав 92 бали.
25. Того ж дня, 05.11.2020 відбулося засідання другої кадрової комісії (протокол № 10), на якому ухвалено рішення про формування списку осіб, які під час здачі іспиту 05.11.2020 у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, набрали менше 93 балів (додаток 3 до протоколу № 10), до вказаного списку осіб включено позивача ОСОБА_1, кількість балів - 92.
26. В подальшому, згідно із протоколом № 13 від 17.11.2020 засідання другої кадрової комісії, були розглянуті заяви прокурорів, в тому числі позивача, щодо повторного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (питання 2.2 порядку денного). Друга кадрова комісія по вказаному питанню вирішила: на підставі пункту 11 розділу 1 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, та за результатами розгляду заяв визнати причини поважними; визнати недійсними результати іспиту зазначених осіб 05.11.2020 та виключити прокурорів, в тому числі ОСОБА_1 зі списку осіб, які під час здачі іспиту 05.11.2020 у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, набрали менше 93 балів; проходження анонімного тестування вищезазначеними особами на загальні здібності на навички з використанням комп`ютерної техніки призначити на іншу дату, визначену кадровими комісіями, включивши їх до відповідного графіку.
27. Департаментом кримінально-правової політики та захисту інвестицій Офісу Генерального прокурора листом від 05.08.2021 № 06/2/2-2982ВН-21 направлено голові п`ятнадцятої кадрової комісії (комісія створена 22.07.2021) для розгляду інформаційну довідку та список прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів, яким кадровими комісіями вирішено призначити новий час (дату) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, у списку прокурорів (пункт 275) вказано позивача ОСОБА_1 .
28. Відповідно до протоколу № 1 від 09.08.2021 засідання п`ятнадцятої кадрової комісії вирішено звернутися до кадрового підрозділу Офісу Генерального прокурора про передачу до п`ятнадцятої кадрової комісії матеріалів атестації стосовно прокурорів, щодо яких першою-четвертою кадровими комісіями прийнято рішення про призначення нового часу (дати) складання іспиту.
29. 25.08.2021 (протокол № 6) на засіданні п`ятнадцятої кадрової комісії розглянуто заяву ОСОБА_1 про включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (пункт 52 порядку денного) та встановлено, що ОСОБА_1 подав до другої кадрової комісії заяву про повторне проходження тестування з підстав некоректної роботи комп`ютерної техніки, на якій проводилось тестування. Згідно з відомостями про результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, проходження тестування з боку ОСОБА_1 було завершено, під час проведення тестування звернень від ОСОБА_1 до робочої групи та членів комісії не надходило, акти про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора причин, відповідно до п.7 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, не складалися. Сам факт звернення прокурора із заявою про технічні збої програмного забезпечення після неуспішного проходження ним тестування не є доказом їх наявності. На голосування було поставлено питання про включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки ОСОБА_1 та у вказаному протоколі відображено результати головування: "за" - 0, "проти" - 4.
30. Згідно із рішенням п`ятнадцятої кадрової комісії № 253 від 13.09.2021 "Про неуспішне проходження прокурором атестації", враховуючи, що перший заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрав кількість білів, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, він не допускається до етапу проходження співбесіди та припиняє участь в атестації. У зв`язку із цим перший заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію.
31. Наказом керівника Київської обласної прокуратури від 22.10.2021 №813к звільнено з 25.10.2021 ОСОБА_1 з посади першого заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області та з органів прокуратури на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації (підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ).
32. Вважаючи рішення п`ятнадцятої кадрової комісії від № 253 від 13.09.2021 та наказ Київської обласної прокуратури від 22.10.2021 №813к незаконними та безпідставними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
33. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
35. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.