ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 травня 2023 року
м. Київ
справа № 560/2597/19
адміністративне провадження № К/9901/9667/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.01.2020 (головуючий суддя: Курко О.П., судді: Біла Л.М., Гонтарук В.М.) у справі №560/2597/19 за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Зіньківський пивзавод" про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У серпні 2019 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра України або позивач) звернулася до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Зіньківський пивзавод" (далі - ТОВ "Зіньківський пивзавод" або відповідач), в якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами №5563 від 31.05.2012, наданого відповідачу.
Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 29.10.2019 позов задовольнив.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 30.01.2020 скасував рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 29.10.2019 і ухвалив нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржуване судове рішення і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 09.09.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визнаний новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 03.05.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "Зіньківський пивзавод" в цілях видобування підземних мінеральних природних столових вод було видано спеціальний дозвіл на користування надрами від 31.05.2012 №5563. Невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами є Угода №5563 від 31.05.2012 про умови користування надрами з метою видобування мінеральної природної столової води Зінківського родовища (далі - Угода).
На підставі наказів Держгеонадра України від 28.11.2017 №523 "Про затвердження Річного плану здійснення державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2018 рік" відповідач включений до переліку надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у вересні 2018 року.
Держгеонадра України надіслала відповідачу повідомлення про проведення планової перевірки від 07.08.2018 №15285/03/14-18, яке отримано відповідачем 13.08.2019, що підтверджується документально.
04.09.2018 посадовими особами Держгеонадра України складений акт про недопущення до перевірки №06-03/24/2018-59/п-(168), яким зафіксовано порушення статті 11 Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V) та пункту 5.3 Угоди про умови користування надрами в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра України до здійснення державного геологічного контролю.
На підставі акту від 07.09.2018 №06-03/24/2018-59/п-(168), позивачем складений припис від 07.09.2018 №871-14/06, з фіксацією порушень норм законодавства (стаття 11 Закону №877-V, пункт 5.3 Угоди), яким вимагалося від надрокористувача у строк до 12.10.2018 усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання в письмовій формі до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів згідно із додатком №1 до припису.
23.11.2018 Центральний міжрегіональний відділ ДДГК надіслав до Держгеонадра України подання №1382-14/06 щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 31.05.2012 №5563.
Наказом від 11.12.2018 №490 Держгеонадра України зупинила дію спеціального дозволу на користування надрами від 31.05.2012 №5563.
Листом від 22.12.2018 №25896/03/14-18 позивач повідомив надрокористувача про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 31.05.2012 №5563, та встановив строк 30 календарних днів для усунення порушень.
Відповідач порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, що слугували підставою для зупинення дії дозвільного документу, не усунув, тому позивач направив на адресу ТОВ "Зіньківський пивзавод" листа від 15.05.2019 №8973/03/14-19, у якому просив надрокористувача надати у 15 денний строк позицію щодо припинення права користування надрами, згідно із спеціальним дозволом на користування надрами від 31.05.2012 №5563.
З огляду на те, що інформації від ТОВ "Зіньківський пивзавод" про усунення останнім порушень законодавства про надра до Держгеонадра України не надходило, так само, як і згоди/незгоди щодо анулювання спеціального дозволу, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ТОВ "Зіньківський пивзавод" у порушення вимог статті 11 Закону №877-V, пункту 5 частини другої статті 24 Кодексу України про надра, а також пункту 5.3 Угоди не допустив посадових осіб Держгеонадра України до проведення планової перевірки, незважаючи на законні підстави її проведення та дотримання посадовими особами Держгеонадра порядку здійснення державного нагляду (контролю); вимоги припису від 07.09.2018 №871-14/06 надрокористувачем не виконані. Невиконання припису, винесеного на підставі акта про недопущення відповідачем посадових осіб позивача до проведення перевірки є підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра.
Зазначив, що відсутність будь-якої інформації, зокрема заперечень проти припинення права користування надрами, ототожнюється із наявністю незгоди, що дає підстави для розгляду питання про припинення права користування надрами в судовому порядку.
Відповідач позов не визнав.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами та невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра, спеціальним дозволом на користування надрами та Угодою до нього. Місцевий суд констатував порушення з боку ТОВ "Зіньківський пивзавод" вимог законодавства у сфері надрокористування.
Зважаючи на відсутність згоди ТОВ "Зіньківський пивзавод" на анулювання спеціального дозволу на користування надрами, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність правових підстав для припинення права користування надрами в судовому порядку.
Апеляційний суд не погодився із висновками суду першої інстанції та скасував судове рішення з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову. За позицією суду апеляційної інстанції, єдиним і належними доказом порушення у сфері використання надр повинен бути акт перевірки, припис або розпорядження, складені на підставі фактично проведеної перевірки, чого у спірному випадку дотримано не було. З посиланням на правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 24.10.2018 у справі № П/811/1162/17, апеляційний суд зазначив, що оскільки не було встановлено порушень вимог законодавства у сфері надрокористування у зв`язку з відсутністю самого факту проведення перевірки, то відсутні підстави для анулювання дозволу. Також апеляційний суд зазначив, що вимоги припису від 07.09.2018 №871/14/06 стосуються не усунення суб`єктом господарювання порушень вимог законодавства шляхом допуску посадових осіб Держгеонадр до здійснення заходів державного нагляду (контролю), а надання певних документів та матеріалів, що безпосередньо стосуються питань, які підлягають перевірці. Відтак апеляційний суд дійшов висновку, що припис від 07.09.2018 №871-14/06, в якому не передбачено вимоги усунення суб`єктом господарювання порушень вимог законодавства не є доказом того, що відповідачем порушено умови користування надрами. За цих обставин суд апеляційної інстанції визнав безпідставними посилання позивача на порушення відповідачем законодавства про надрокористування
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням судом апеляційної інстанції обставин справи, що призвело до скасування законного рішення суду першої інстанції. Скаржник наполягає, що на порушення вимог статті 11 Закону №877-V посадових осіб департаменту державного геологічного контролю не було допущено до проведення планової перевірки. Також відповідач не виконав легітимні вимоги припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом подання витребуваних Держгеонадра України документів. За твердженнями скаржника, допущення надрокористувачем порушень вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра.
Відповідач процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, згідно з якими, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян є завданням Кодексу України про надра, про що вказано у його статті 2.
За приписами статті 4 Кодексу України про надра вони є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.
Статтею 60 цього Кодексу визначено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Повноваження органу державного геологічного контролю щодо здійснення контролю за геологічним вивченням надр встановлює стаття 62 Кодексу України про надра, згідно із пунктом 5 частини першої якої орган державного геологічного контролю перевіряє: дотримання нормативів, стандартів та інших вимог щодо геологічного вивчення та використання надр, умов спеціальних дозволів на користування надрами та угод про умови користування надрами.
Орган державного геологічного контролю має право, зокрема, давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення недоліків і порушень під час геологічного вивчення надр (пункт 3 частини третьої статті 62 Кодексу України про надра).
На відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, поширюється і дія Закону №877-V (частина перша статті 2), який у частині сьомій статті 7 встановлює, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
У частині восьмій статті 7 Закону №877-V міститься визначення припису, яким, у розумінні вказаної норми, є обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.